Введение
Программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы, получившие название «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование». Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию на программно-целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом [1, с. 6].
Программно-целевое планирование является одним из способов решения крупных и сложных государственных задач посредством создания и осуществления комплексных систем программных мер, которые ориентированы на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем во многих странах мира.
Постановка задачи
Целью данной статьи является обзор и анализ мирового опыта программно-целевого планирования. Целесообразно выявить продуктивные моменты, присущие современной зарубежной практике, а также возможности и целесообразности ее использования на Украине.
Изложение основного материала исследования.
Возникновение программно целевого планирования (ПЦП).
Программно-целевое планирование и управление — вид планирования и управления, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели- пути — способы — средства». При программном управлении во главу угла ставится не сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями. [2].
Впервые программные идеи в СССР были реализованы в плане ГОЭЛРО, разработанном в 1920 г. на основании проработок начала ХХ в. При этом решались вопросы не просто сооружения 30 районных электростанций, а весь комплекс взаимосвязанных вопросов: увеличение добычи топлива, совершенствование или создание системы его переработки и транспортировки; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструктуры городов и т. д.
С известной степенью условности правомерно утверждать, что в период Великой депрессии 1930-х гг. США и другие капиталистические страны формировали программы выхода из экономического кризиса. В этот и последовавший за ним периоды зарождаются научно-технические, инновационные программы создания радиолокационной, компьютерной, ракетной, ядерной техники преимущественно военного назначения. Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно-целевого управления в их зрелых формах, в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время [1, с. 122].
На последующих этапах государственные программы стали более совершенными. Были преодолены противоречия между программно-целевым и ведомственно-отраслевым принципами управления. Значительно усовершенствованы методы разработки и реализации программ, в настоящее время они являются главным, стержневым элементом государственного регулирования экономики [3].
ПЦП на современном этапе.
В современных условиях государственным программам придается большое значение. Государственные программы являются одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов в каждой из отраслей и положены в основу формирования структуры расходов бюджета.
Реализация программно-целевого подхода предполагает более четкое целеполагание для проводимой экономической политики, ориентированной на достижение конкретных экономических результатов с точки зрения как темпов экономической динамики, так и ее структурного наполнения и качества. При таком подходе экономические реформы должны рассматриваться не как самоцель, а как инструмент достижения вполне конкретных результатов экономического прогресса. Важно здесь ориентироваться на принцип движения от общего к частному — от общенациональных приоритетов экономического развития и стратегических целей деятельности правительства к целям и задачам субъектов бюджетного планирования и реализуемым ими целевых государственных программ. [4].
Программно-целевой подход используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира. В их числе Россия, Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США и др.
Механизмы, форма программно-целевых инструментов в этих странах сильно отличаются и во многом зависят от исторически сложившихся социально-экономических условий.
В России для реализации крупных научно-технических проектов в приоритетных для страны областях научного знания используется система федеральных целевых программ (ФЦП). Инициаторами ФЦП могут выступать органы представительной и исполнительной власти субъектов федерации, городов, предприятия и организации, а также отдельные граждане. Отбор проблем, подлежащих решению посредством реализации программы, осуществляется компетентными комиссиями, состоящими из специалистов соответствующего профиля, с помощью формальных и неформальных методов качественного анализа по принятым критериям. Отобранные направления исследований направляются в соответствующий орган исполнительной власти.
Управление программами в Российской Федерации осуществляется через специально учрежденные органы или путем перераспределения прав и обязанностей существующих структур с использованием различных форм координации. При этом формы и методы организации управления реализацией программы определяются госзаказчиком при условии эффективного целевого использования выделяемых средств. [5].
В Республике Беларусь программно-целевой метод применяется для решения социальных, экономических, экологических, научно-технических проблем, проблем развития регионов, комплексов и т. д.
В настоящее время в республике разработаны и реализуются около 100 республиканских программ:
Традиционно сложившаяся процедура программно-целевого метода к решению социально-экономических проблем в Республике Беларусь предполагает следующие этапы:
отбор проблем для включения в программу;
формирование целевой программы;
экспертиза и оценка возможных результатов целевой программы;
принятие (утверждение) целевой программы;
В условиях развития рыночных отношений в Республике Беларусь программно-целевой метод постоянно задействован для решения важнейших проблем на всех уровнях управленческой иерархии.
Мировой опыт показывает, что применение программно-целевого подхода позволяет правительствам многих развитых стран эффективно использовать государственные ресурсы в целях стимулирования научных исследований и производства инновационной продукции. [6].
Программно-целевое управление инновационной деятельностью в Европейском Союзе (ЕС) получило широкое распространение с конца 80-х — начала 90-х годов прошлого века.
Программно-целевым методом в ЕС решают проблемы отставания в экономическом развитии отдельных регионов, реконверсии промышленности, осуществляют поддержку местных инициатив в малых районах промышленных, сельских, городских и приграничных территориях.
Для мониторинга выполнения проектов создана компьютерная система, каждые полгода по результатам проверки общественности представляется отчет о выполнении проектов. На основе постоянного набора оценок на стадиях формирования, реализации и после завершения программы, независимыми экспертами осуществляется контроль хода работ.
Также наметилась тенденция государственного стимулирования «сращивания» европейских компаний и исследовательских центров, путем создания стратегических альянсов. В качестве примера можно привести программу «Эврика» (сотрудничество в области промышленных исследований), в которой занято более 2 тысяч участников: университеты, государственные лаборатории и фирмы из 25 стран. В целях программы значится реструктуризация угольной и сталелитейной отраслей Северной Моравии и Силезии, осуществляется сотрудничество предприятий и научно-исследовательских институтов Чехии, Словакии, Польши, Австрии. [7].
Но на вопрос о целесообразности разработки государственных планов нет единого мнения. С одной стороны такие страны, как Франция, Япония, скандинавские страны разрабатывают государственные планы и видят в них необходимый ориентир для гармоничного развития страны, а с другой стороны такие страны, как США, Англия не видят необходимости государственного планирования.
В Великобритании одним из ключевых принципов государственной экономической политики является императив, согласно которому экономическое оживление лучше всего обеспечить посредством локального развития, нежели экзогенного перераспределения деятельности и ресурсов. Отсюда — необходимость приближения политики к местным центрам принятия решений
Применяется новый подход к организации территориального планирования, в основу которого положена технология, обеспечивающая интеграцию стратегий, разрабатываемых на каждом уровне (муниципалитет, провинция, центральное правительство). Этот подход («подход РОМ, РОМ» — голландская аббревиатура, означающая территориальное планирование на особых территориях) впервые апробированный в Голландии, становится все более популярным в странах Западной Европы.
Важная отличительная черта нового подхода — внедрение системы планирования по принципу «снизу-вверх» («bottom-up»). Несмотря на то, что территориальное планирование было инициировано центральным правительством, оно осуществляет лишь общую координацию и финансирование, в то время как реально управляют проектами региональные и муниципальные власти.
Полный цикл «подхода РОМ» состоит из трех основных фаз: начальной, фазы планирования и фазы осуществления проекта. На начальной фазе — выявляются проблемы, а также намечаются пути их решения. Обязательное условие — согласие всех сторон на участие в решении проблемы. Предварительная фаза заканчивается подписанием соглашения, которое знаменует начало второй фазы — фазы планирования. План действий составляется с участием всех заинтересованных сторон.
После одобрения плана стороны подписывают заключительное соглашение, которое наряду с другими соглашениями формирует пакет документов, направляемый на утверждение в парламент, ассамблею провинции, а также муниципалитет. В рассмотрении проекта принимают участие не только чиновники, но и представители различных целевых групп (промышленности, сельского хозяйства, транспорта и др.), а также общественности. После окончательных согласований проект переходит в заключительную фазу реализации [8].
В Японии целевые программы рассматриваются только как средство стимулирования новых наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы
Государство не определяет сферу или масштабы производственных программ частных предприятий, однако при этом активно содействует проведению научных исследований в приоритетных для страны направлениях. Программирование в Японии носит индикативный характер, а программы и планы рассматриваются как базовые ориентиры для частного сектора, оказывающие косвенное воздействие на инновационные программы предприятий. Целью ПЦП в Японии является формирование у предпринимателей представлений о будущей научно-технической и инновационной структуре экономики, с тем, чтобы решать следующие задачи:
ориентировать инвестиции частного сектора на развитие стратегически важных технологий;
обеспечить косвенное государственное регулирование экономики;
обозначить сферы, где требуется активное государственное вмешательство;
определить характер правительственного вмешательства.
Исходя из вышесказанного, программно-целевой метод в Японии представляет собой сочетание прогнозов научно-технического развития с мерами косвенного и прямого планового регулирования экономики. [9].
В Канаде программно-целевой метод также играет значительную роль в системе государственного стимулирования инновационной деятельности
Необходимо создание специализированных структур, реализующих функцию разработки целевых программ развития местных сообществ. Так, например, в США практически все органы исполнительной власти на уровне штатов и городов имеют специальные комиссии или агентства по экономическому развитию, отвечающие за подготовку целевых программ, предусматривающих повышение качества жизни в поселениях и ставящих целью усиление конкурентных позиций каждого из них в экономической жизни. В рамках программ реализуются конкретные проекты по стандартной схеме: выявление основных целей, выделение финансовых средств, формирование участников, рассмотрение стратегий воплощения проекта в жизнь, создание организационных структур и выбор лидеров для решения конкретных задач [10].
Также в США существует Program rating assessment tool (PART) (система рейтинговой оценки программ) — инструмент (механизм), призванный повысить эффективность и результативность государственных программ. PART — инструмент оценки целевых программ, который основывается на профессиональном подходе в оценке и изучении программ посредством широкого круга показателей-факторов.
PART представляет собой серию тематических вопросов (30 вопросов разделены по четырём областям оценивания). Первый блок вопросов относится к структуре и цели программы — учитывается прозрачность целей и задач программы, степень конкретизация конечных результатов и т. д. Второй блок включает в себя вопросы стратегического характера — обоснованность направленности программы, необходимость её проведения в перспективе, приоритетность именно этого направления относительно долгосрочного периода. Третий блок вопросов соответствует категории финансирования программы, т. е. даются пояснения о необходимости обеспечения бюджетными и внебюджетными средствами, эффективности использования бюджетных средств в ходе программы. Четвёртый блок отвечает за критерий «конечный эффект программы» — оценивается степень проработанности показателей конечного эффекта, их взаимосвязанность с показателями конечного результата. В 2004 году около 50 % всех федеральных программ, рассмотренных с использованием системы PART, получили статус безрезультатных и неэффективных (results not demonstrated): программы не имели никакого эффекта по отношению к конечной цели. Спустя год эта цифра снизилась до 30 %, это означало, что программы стали более целеориентированными и направленными на достижение конечного результата. Более того, процент программ, оцененных как эффективные или достаточно эффективные, возрос с 30 % в 2004 году до 40,3 % в 2005.
Благодаря определенному успеху программы, большое число стран, включая Шотландию и Таиланд, также решили интегрировать систему PART в свои механизмы государственного управления.
Система PART имела как положительные стороны, так и недостатки и неточности, возникающих в ходе оценивания программ по ряду критериев. [11].
Одним из важнейших событий мировой экономической истории последней четверти XX века стали беспрецедентные успехи экономики Китая
Переход экономики Китая к открытой политике в области внешнеэкономических связей предполагает решение выдвинутых задач за счет расширения внешней торговли, привлечения иностранного капитала в производительной форме и использования иностранных кредитов. Основным направлением демонополизации и децентрализации внешнеэкономической деятельности КНР стал постепенный переход от прямого административно-директивного управления к регулированию внешних хозяйственных связей преимущественно экономическими методами.
Для большинства предприятий и видов продукции китайские специалисты рекомендуют разрабатывать так называемые «направляющие планы», реализация которых обеспечивается путем применения экономических рычагов (цен, налогов, кредита и т. д.). Разумеется, осуществление директивного планирования также невозможно в отрыве от использования различных экономических рычагов.
В форме направляющих планов государство делегирует нижестоящим органам относительно менее важные задачи социально-экономического развития. Эти планы не носят обязательного характера, их проекты готовят и представляют планирующим органам сами предприятия с учетом, как общественных потребностей, так и собственных интересов.
Предприятия, ведущие производство на основе направляющих планов, обеспечиваются ресурсами через вышестоящие органы лишь частично. Недостающие ресурсы предприятие обязано закупать на рынке. Продукция в случае направляющего планирования закупается торговыми организациями и органами материально-технического снабжения полностью или частично. Кроме того, часть продукции может свободно реализовываться самим предприятием. На продукцию, произведенную в соответствии с направляющими планами, в большинстве случаев государство устанавливает так называемые «плавающие» цены.
В процессе упорядочения народного хозяйства, повышения роли экономических рычагов часть директивных планов предполагается преобразовать в направляющие планы и одновременно расширить сферу рыночного регулирования. Однако и в этом случае государство не откажется от директивного планирования общенациональных мероприятий, ведущую роль в плановом управлении по-прежнему будет играть директивное планирование [12]
Учитывая опыт ЕС, Великобритании, США, а также некоторых стран СНГ в Украине немаловажно осуществлять поддержку региональных инициатив. Нужно использовать опыт «сращивания» компаний и исследовательских центров в различных областях, как показывает практика, это обеспечивает хорошую апробацию, а в дальнейшем и реализацию целевых программ. Также в дальнейшем можно рассматривать китайский опыт направляющих планов. Рассматривая японский опыт в Украине нужно стимулировать наукоемкие отрасли.
Таким образом очень важно постоянно анализировать зарубежный опыт в программно-целевом планировании, для того чтобы использовать успешные проекты, адаптируя их для нашей страны, а также анализировать ошибки мирового опыта планирования, чтобы не повторять их в украинском программно-целевом планировании.
Выводы
Изложенный материал показывает, что в настоящее время наиболее передовым при планировании для стран с рыночной экономикой является программно-целевой метод (ПЦМ).
Зарубежный опыт свидетельствует, что наиболее предпочтительным является разработка целевых региональных программ. Особенно это актуально при разработке социальных целевых программ. Также необходимо ввести рейтинговый механизм оценки государственных программ как дополнительный к традиционным системам и механизмам управления программами. Важно постоянно изучать рейтинг для развития успешных целевых программ, а также для закрытия тех программ, которые не дают результата.
В Украине нужно сформировать механизмы прогнозирования и планирования, современную статистическую базу, соответствующие институциональные структуры, чтобы усилить регулирующую функцию экономических процессов.
Литература:
Райзберг Б. А. Программно — целевое планирование и управление: Учебное пособие/ Б. А. Райзберг, А. Г. Лобко. — Москва: ИНФРА — М, 2002–428с.
Борисов А. Б. «Большой экономический словарь» / А. Б. Борисов — М.: Книжный мир, 2003. — 895 с.
Афанасьев М. П. Основы бюджетной системы./ М. П. Афанасьев — М.: ГУ ВШЭ, 2004
Парсаданов Г. А. Прогнозирование национальной экономики. / Г. А. Парсаданов, В. В. Егоров — М.: Высшая школа, 2002.
Переходько Марина Николаевна «МОДЕРНИЗАЦИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ» Специальность: 08.00.05. — Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Ростов-на-Дону — 2010. Диссертация выполнена в ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы».
«Мировой опыт применения программно-целевого подхода в научно-технической сфере». Информационно-аналитический журнал «Новости науки и технологий» /учредитель ГУ «БелИСА». — Минск: ГУ «БелИСА», 2008, № 3(9) А. Л. Стефанин,
Гранберг А. Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза./ А. Г. Гранберг — М.: Экономика, 2000. — 316 с.
Hoefsloot A. M., Berg L. M. Successful examples of participatory region planning at the meso-level. 1992 131 p
В.Хлынов. Общегосударственное планирование рыночной экономики: опыт Японии// Хлынов В. Мировая экономика и международные отношения, 2000, № 8.
Супян В. Б. Американская экономика: новые реальности и приоритеты ХХ1 века / В. Б. Супян. — М.: «Анкил», 2001. — С.138.
Википедия, свободная энциклопедия. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/wiki/Program_rating_assessment_tool
«Проблемы планового управления в Китае» TOM l,2 Под ред. Хэ Цзяньчжана и Ван Цзие Перевод с китайского Общая редакция, предисловие комментарии и послесловие кандидата экономических наук Ю. М. Евсюкова МОСКВА, ПРОГРЕСС»1989 978 с