Библиографическое описание:

Гилязева М. Р. Перспективы применения зарубежного опыта в управлении конфликтом интересов на государственной службе // Молодой ученый. — 2012. — №12. — С. 363-366.

Актуальность исследования методов управления конфликтом интересов в сфере государственного управления вызвана негативными проявлениями деструктивного поведения государственных чиновников под воздействием конфликта интересов. Отчетливо это проявляется в тенденции нарушения чиновниками установленных норм с целью реализации собственных интересов, т.е. стремлении использовать власть в корыстных целях; их низкой заинтересованности к служению общественным и государственным интересам. Последствия нерешенных проблем в этих вопросах ведут к деморализации общественных отношений, неэффективному функционированию институтов власти, сращиванию криминальных элементов с легитимной системой управления государством, подрыву авторитета и созданию отрицательного имиджа и, как следствие, падению доверия к представителям власти со стороны населения. Безусловно, изучение и применение зарубежного опыта в использования социальных технологий предупреждения и разрешения конфликта интересов на государственной (муниципальной) службе способно оказывать положительное воздействие на процессы управления профессиональной компетентностью российских чиновников.

В законодательстве РФ предусмотрены следующие направления превентивных мер по управлению конфликтом интересов: ограничения по дополнительному трудоустройству; декларирование личного дохода; декларирование семейных доходов; ограничение на принятие подарков; декларирование личного имущества; декларирование семейного имущества; неразглашение конфиденциальной (внутренней) информации; контроль пост-трудовой деятельности; ограничения и контроль в отношении внешнего совместительства (партия, профсоюз, коммерческие организации); запрет на предпринимательскую деятельность, участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; ликвидация путем передачи ценных бумаг, акций (доли участия, пая в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление.

В соответствии с существующими европейскими стандартами, выделим сферы возникновения конфликта интересов на государственной гражданской (муниципальной) службе, которые в России не предусмотрены: декларирование и регистрация личной заинтересованности (в управлении контрактами; в отношении принимаемых решений или голосования; в участии и подготовке или даче советов относительно политики); семейные ограничения на право собственности частных компаний; система четких этических стандартов в общественной жизни; система выявления и расследования конфликта интересов, реализуемая независимым специализированным органом с широкими полномочиями, включая долгосрочную защиту осведомителей, наказания за предоставление заведомо ложной (недостоверной) информации и пр.; совместимость и взаимодополняемость уголовных и административных наказаний за действия или бездействия в отношении реального или потенциального конфликта интересов.

Следует отметить и те сферы, которые в соответствии с европейскими стандартами нуждаются в дополнительной и более подробной регламентации: процесс отстранения, дисквалификации и увольнения в процессе принятия государственных решений; декларирование, ограничение и контроль за подарками и иными формами благ; ограничение и всесторонний контроль за трудоустройством после увольнения с должности; внешняя деятельность в процессе занятия государственной должности.

Между тем, нельзя не отметить, что правовая база относительно конфликта интересов продолжает совершенствоваться. Среди недавних можно отметить: ограничения по дополнительному трудоустройству и контроль пост-трудовой деятельности чиновников; обязательства по декларированию доходов и имущества своей семьи (супруги [супруга] и несовершеннолетних детей); запрет на дарение подарков (исключением являются официальные мероприятия, стоимость подарка не должна превышать трех тысяч рублей) и пр.

С 2008 г. в России введена обязательная норма декларирования доходов и имущества чиновников, включая их супругов и несовершеннолетних детей. За непредставление деклараций, сокрытие или искажение данных введена общая санкция — увольнение в связи с утратой доверия [1]. За первую половину 2011г. к ответственности привлечены более 3 тыс. человек [2]. Декларирование необходимо для выявления индикаторов коррупции — данных, указывающих на то, что должностное лицо, возможно, совершило коррупционное правонарушение. «Типичным индикатором коррупции является, например, существенное превышение стоимости имущества над размером официальных доходов», - отмечает А.Коннов, начальник отдела управления государственной службы Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. По его мнению, в процедуре предоставления и проверки деклараций в России существуют системные недостатки, которые наносят удар по всей нашей процедуре и во многом обесценивают ее. Исходя из мирового опыта, он предлагает: обязать чиновников указывать источники дохода не только от ценных бумаг или банковских вкладов, но и от иной оплачиваемой работы; для контроля расходов указывать операции, производимые с имуществом (покупка, продажа, обмен, дарение, в том числе по банковским вкладам и ценным бумагам). В зарубежных странах встречались случаи, отмечает он, когда «человек перед отчетным периодом может продать все имущество за незначительную стоимость родственникам, а потом обратно все выкупить. И тогда на отчетную дату в декларации ничто не будет указывать на возможные коррупционные правонарушения. Резонно операции с имуществом предусмотреть в нашей форме». По мнению эксперта, право вносить изменения и дополнения в представленные сведения приводит к тому, что человек может подать полупустую декларацию, а «потом по мере того, как появляется информация о том, что им кто-то интересуются, он может туда вносить какие-то изменения»; также необходимо продумать процедуру и расширить круг родственников, которых нужно включить в декларации. Однако есть серьезные проблемы с адекватностью ресурсов для сбора и проверки этих сведений[3].

На сегодняшний день в России не регламентирован вид проверки на индикаторы коррупции, которые проверяются лишь на правильность заполнения, полноту и достоверность. При наличии предметов роскоши отсутствуют процедуры, которые позволят предпринять меры по получению информации об источнике обогащения, или в случае теневых доходов – привлечения к ответственности. «Мы сопоставляли декларации,— говорит директор центра Transparency International Россия Е.Панфилова,— и видели комические истории, когда нам люди показывают доход 800 тыс. руб. в 2009 году, те же 800 тыс. в 2010-м, а единственная разница между декларациями — появление машины Porsche Cayenne. Непонятно, откуда машина, стоимость которой многократно превышает годовой доход, упала в декларацию. Никаких причин для ее появления там нет, ведь и никаких действий не указывается. И это нуждается в проверке. При этом мы обращались по поводу этих нестыковок в соответствующие органы, но нам там сказали, что тут нет причин реагировать» [4]. Поэтому необходимо введение декларации интересов, в которой указываются источники доходов, что будет отражать конфликтные ситуации, которые могут привести чиновника к правонарушениям [5].

Заместитель директора департамента государственной и гражданской службы Министерства здравоохранения и социального развития Д.Баснак предлагает ввести: возможности отслеживания крупных расходов, в том числе приобретение земли, другой недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг; возможность заполнения справок в электронном виде, чтобы кадровые службы могли проверять все это в автоматизированном режиме [6]. По его мнению, нужно предусмотреть возможность декларирования конфликта интересов, об участии родственников чиновников в коммерческих и некоммерческих организациях, но и указание сферы деятельности этих организаций. «Не надо выкапывать, сколько у чиновника рублей, сколько долларов, какой метраж в его особняке и какую должность занимает теща в такой-то организации. Если задекларирован конфликт интересов, то про тещу уже все известно, и сразу можно проверять, не числятся ли за тещей дополнительные доходы. Задача же не в том, чтобы подсчитать, сколько чиновник взял из кормушки, а в том, чтобы у людей не было соблазна создавать себе кормушки. И декларация о конфликте интересов уничтожает эти кормушки. Иначе можно погрязнуть в декларировании доходов и контроле»,— считает директор департамента по административной реформе Центра Стратегических Разработок В.Южаков [7].

Примечательно, что на данный момент времени в России формально предусмотрен более жесткий законодательный контроль за конфликтом интересов, чем в государственном секторе девяти европейских стран - Франции, Германии, Италии, Португалии, Испании, Великобритании, Венгрии, Латвии и Польше. К примеру, декларирование личных доходов (Франция, Германия, Великобритания), декларирование семейных доходов (только в Польше в обязательном порядке); декларирование личного имущества (Германия, Великобритания) отсутствуют [8]. Это доказывает тот факт, что правовая регламентация является одним из пунктов, но никак не основным в управлении конфликтом интересов.

Если говорить о государстве, где законодательное регулирование конфликта интересов и коррупции является показательным примером, то это - США. Начиная с того, что существует Офис по правительственной этике (директор назначается президентом на пятилетний срок и утверждается Сенатом), на который возложена функция отслеживания и пресечения ситуаций с конфликтом интересов, заканчивая ответственностью за такие явления вплоть до уголовной [9, c.143-145]. Интересен подход Франции, где предусмотрено уголовное наказание за преступление, именуемое как «незаконный поиск интересов». Гражданский служащий может быть обвинен в совершении данного преступления за деятельность после увольнения со службы в компаниях, которые находились под контролем в течение последних пяти лет. Члены Парламента в Великобритании обязаны заполнять форму с десятью категориями декларируемых интересов (директорство и любая оплачиваемая работа, в т.ч. оказание услуг клиентам; спонсорство, владение землей, имуществом, акциями и пр., подарки, льготы, представительские расходы, полученные членом парламента или супругом, а также партнером; зарубежные поездки, зарубежные льготы и подарки — полученные лично, супругом или партнером; и пр.). В Германии существует преступление, относящееся к конфликту интересов, именуемое «принятие выгоды» к которым, кроме общепринятых относятся: снижение цены для частного пользования; снижение процентных ставок по займам; неоправданно высокая плата за официально одобренную работу по совместительству; наем на работу родственников гражданского служащего; предоставление неоправданно дешевого проживания; наследство; вплоть до приглашений на эксклюзивные мероприятия и услуги сексуального характера [10].

О негативном опыте политики реформ служит опыт Китая. В некоторых государствах КНР гражданин, поступивший на государственную службу, имеет право на получение беспроцентной ссуды с отсрочкой платежа. Чиновника подвергают проверке на пятый, десятый год службы, в случае добросовестной службы каждый раз с него снимают часть долга. После завершения карьеры и выхода на пенсию чиновнику, не замешанному в коррупционных скандалах, долг списывается за счет государства [11, c.151]. Это в теории. А на практике чиновники, чтобы избежать обвинений в коррупции, отправляют за рубеж членов своих семей и переводят накопленные активы. За последние 30 лет политики открытости и реформ более 4-х тысяч чиновников вывезли за границу активы на сумму свыше 50 млрд. долларов. В результате правительство было вынуждено ввести ограничения для чиновников на выезд за рубеж и получение загранпаспортов; декларирование доходов и собственности заграницей. Чиновники должны отчитываться за свою деятельность и деятельность членов своей семьи, проживающих за рубежом. В случае выявления факта конфликта интересов чиновник должен отказаться от занимаемой должности [12].

В демократически развитых странах «важно не только избегать любых реальных конфликтов интересов, но также избегать ощущения о наличии нарушения. Государственное должностное лицо обязано воздерживаться от любой деятельности, которая может создать ощущение того, что он/она готовы нарушить обязанности и закон» [13]. Во многих странах (США, Великобритания, Франция и пр.) конфликт интересов рассматривается как аспект этических стандартов в государственном секторе и регулирование конфликта интересов осуществляется специальным ведомством по этике. Важную роль в правовых государствах играет репутации чиновника, даже если прямого отношения к пренебрежению властью ради собственных интересов и к исполнению служебных обязанностей это не относится. К примеру, согласно новым положениям в «Кодексе поведения», разработанном Еврокомиссией для своих членов, запрещается проводить отпуск на яхтах и летать на самолетах олигархов. Ранее такие ситуации случались систематически. Согласно новой редакции, членам Еврокомиссии «разрешено пользоваться гостеприимством третьих лиц лишь, если этого требует дипломатическая вежливость» [14]. Любая оплошность может привести к непредвиденным последствиям и «поставить крест на карьере», даже если обвинения в нарушениях не были доказаны. Д.Строкан, кандидат на пост Президента Франции был вынужден отказаться от политической карьеры, после того как предстал перед судом за сексуальные домогательства несмотря на то, что в итоге факт его вины не был доказан, а сам подозреваемый оправдан [15].

Итак, если сопоставить правовые методы регулирования конфликта интересов в государственных органах России и за рубежом можно констатировать, что по данному вопросу мы приблизились к механизмам регулирования конфликта интересов в ведущих зарубежных странах, а по некоторым показателям даже превзошли их. Однако на практике, как нередко это бывает, законотворческая инициатива и активность проявляется не так красочно и радужно, и говорить о том, что существующие нормативно-правовые акты прочно вошли в правоприменительную практику и укоренились как норма бытия российской действительности пока рано. Важно учитывать, что в процессах регулирования конфликта интересов долж­ны использоваться комплексные меры, включающие одновременно и законодательное совершенствование и претворение этих норм в жизнь, поскольку отражение в законодательстве норм, не отвечающих требованиям реальности, не позволяет эффективно управлять этими процессами.


Литература:

  1. Дмитрий Медведев предложил контролировать расходы чиновников // Российская газета. 22.12.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/12/22/sistema-anons.html (дата обращения: 15.10.2012).

  2. Все, что декларирует госслужащий, можно проверить и даже выявить то, что он скрывает // Коммерсантъ-Online. 19.01.2012. URL: http://kommersant.ru/doc/1853895 (дата обращения: 15.10.2012).

  3. Необходимо вводить индикаторы коррупции и декларации интересов // Коммерсантъ-Online. 19.01.2012. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1853894/print (дата обращения: 15.10.2012).

  4. Декларации и намерения // Коммерсантъ-Online. 19.01.2012. URL: http://kommersant.ru/doc/1853897 (дата обращения: 15.10.2012).

  5. Необходимо вводить индикаторы коррупции и декларации интересов // Там же.

  6. Все, что декларирует госслужащий, можно проверить и даже выявить то, что он скрывает // Там же.

  7. Декларации и намерения // Там же.

  8. Виллориа-Мендиета М., Карлос Х. Политика и практика конфликта интересов в девяти странах ЕС: сравнительный обзор // Содействие улучшению в управлении и менеджменте SIGMA.2005. / Систем. требования: Adobe Acrobat Reader. URL: www.oecd.org/dataoecd/12/32/39577476.pdf (дата обращения: 6.01.2011).

  9. Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учеб.пособие. М.:ИНФРА-М, 2011. – 192с.

  10. Виллориа-Мендиета М., Карлос Х. Политика и практика конфликта интересов в девяти странах ЕС: сравнительный обзор // Там же.

  11. Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов…. с.151.

  12. Китайских чиновников обязали раскрывать сведения об имуществе членов семьи за рубежом // Ведомости дайджест. 26.07.2010. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/2010/07/26/1067246 (дата обращения: 15.10.2012).

  13. Виллориа-Мендиета М., Карлос Х. Политика и практика конфликта интересов в девяти странах ЕС: сравнительный обзор // Там же.

  14. Членам Еврокомиссии запретят отдыхать на яхтах миллиардеров // Российская газета. 11.02.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/02/11/euro-anons.html (дата обращения: 15.10.2012).

  15. Виллориа-Мендиета М., Карлос Х. Политика и практика конфликта интересов в девяти странах ЕС: сравнительный обзор // Там же.


Обсуждение

Социальные комментарии Cackle