Библиографическое описание:

Моргунова О. М. Система образования в контексте образовательной реформы: опыт Калининградской и Кировской областей // Молодой ученый. — 2010. — №3. — С. 112-117.

Основными новациями в российском образовании является введение единого государственного экзамена, нормативно-подушевого финансирования и новой системы оплаты труда педагогических работников.

В данной работе я рассматриваю деятельность органов исполнительной государственной и муниципальной власти в сфере общего образования, которая заключается в проведении соответствующих федеральной политике мероприятий на региональном и местном уровне. Меня также интересует и то, как эти мероприятия влияют на образовательные учреждения, на педагогических работников, на учеников и их родителей.

Рассмотрим реализацию реформы системы образования на примере двух регионов Российской Федерации – Кировской и Калининградской областей. Эти регионы отличаются друг от друга по уровню финансирования образования: по целому ряду причин в Калининградской области на систему образования выделяется больше средств, чем в Кировской. Во-первых, уровень финансового состояния Калининградской области в целом выше, что объясняется развитостью отдельных отраслей промышленности и производства области, а также туризма. Во-вторых, территориальное расположение Калининградской области обуславливает ее близость к европейским странам (Литва, Латвия, Польша, Германия), сотрудничество с которыми хорошо налажено и в сфере образования. В-третьих, Калининградская область – это территория бывшей Восточной Пруссии, что объясняет значительные инвестиции и поддержку со стороны ФРГ и развитый «ностальгический туризм». Таким образом, у образовательных учреждений Калининградской области есть возможность для внедрения новейшего интерактивного оборудования не только за счет федеральных средств, но и за счет средств регионального и местных бюджетов, в то время как у Кировской области такой возможности нет, так как это депрессивный регион.

Департамент образования Кировской области является государственным органом управления образованием области. Законом Кировской области от 11 февраля 2003 года № 133-ЗО «Об образовании в Кировской области» впервые предусмотрены выплаты учителям, имеющим отраслевые награды, а молодым специалистам, начавшим работать на селе, выплачиваются единовременные денежные пособия в размере шести установленных молодым специалистам тарифных ставок. Кроме того, сельским педагогическим работникам предоставлено право на бесплатную жилплощадь с отоплением и бесплатным электроснабжением. Пенсионеры, отработавшие в сельских образовательных учреждениях не менее 10 предпенсионных лет, освобождены от платы за жилье, отопление [1].

С 1 января 2006 г. в области введено нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений. Этот финансовый механизм стимулирует создание конкурентной среды, объективно воздействует на повышение качества образования и эффективность использования ресурсов, дает возможность учащимся реализовать право выбора образовательного учреждения. Руководители стали по-новому выстраивать свою деятельность, считать выделенные средства, рачительно и бережно их расходовать. С введением нормативного финансирования заработная плата учителей области в 2006 г. увеличилась по сравнению с 2005 г. на 47 %. Рост заработной платы учителей вызван также реализацией приоритетного национального проекта «Образование» и введением доплаты за осуществление функций классного руководителя [23].

С переходом на нормативное финансирование постоянно увеличивается субвенция из средств областного бюджета на реализацию госстандарта общего образования. В 2005 г. она составила 1,7 млрд. рублей, в 2006 г. - 2,1 млрд. рублей, в 2007 г. – 2,4 млрд. рублей, в 2008 г. - 2,6 млрд. рублей. Увеличились расходы бюджета и на поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В 2007 г. на эти цели было направлено около 400 млн. рублей, что на 100 млн. рублей больше, чем в 2006 г., и почти на 300 млн. больше, чем в 2005 г. [23].

На территории Калининградской области региональным органом управления образования является Министерство образования Калининградской области. С 2000 по 2006 гг. число учащихся общеобразовательных учреждений области уменьшилось на 35,1 тыс. человек. Сокращение контингента учреждений образования характерно и для городов области, но в селах и хуторах эти процессы идут масштабнее и быстрее. Так, с 2000 по 2006 гг. общее количество учащихся сельских школ сократилось почти на 40% [24, 27].

Активный процесс урбанизации в области отражается и на качестве образования. В городах и районных центрах выше уровень жизни, есть возможность найти работу и поэтому сюда из сельских населенных пунктов устремляется наиболее активное население, молодежь. Результаты единого государственного экзамена в 2006 году показали, что учащиеся из сельских населенных пунктов области по уровню «обученности» отстают от школьников общеобразовательных учреждений городов [24, 27].

В муниципалитетах Калининградской области в сфере образования наблюдается весьма благополучная ситуация. По мнению опрошенных мною экспертов, финансирование образовательных учреждений осуществляется на достаточном уровне.  У образовательных учреждений нет проблем ни с обеспечением образовательного процесса необходимыми материалами, ни с оснащением требуемым оборудованием. Развита не только система общего образования, но и дополнительного, что позволяет максимально развивать личностные качества учеников [9, 10, 19, 22].

Основными моментами, характерными для отрасли образования, как Кировской области, так и Калининградской, являются реструктуризация системы образовательных учреждений, преобладание сельских школ в общем числе образовательных учреждений. Органы местного самоуправления двух рассматриваемых регионов активно борются с проблемой малокомплектных школ либо путем их закрытия, либо путем присвоения им статусов филиалов более крупных образовательных учреждений, расположенных поблизости.

Еще одной общей проблемой является штат образовательных учреждений. Здесь выделяется два момента: преобладание женщин старшего возраста среди работников образовательной сферы и недостаток квалифицированных педагогов непрофильных предметов. Соответственно, чтобы восполнить эти пробелы образовательным учреждениям приходится увеличивать нагрузку учителей, что приводит к тому, что большинство учителей, в основном на селе, преподают 2 и более предметов. Молодые же специалисты долго не задерживаются на работе в образовательных учреждениях, что приводит к большой текучести кадров, неблагоприятно отражающейся как на финансовом состоянии образовательного учреждения, так и на качестве образовательных услуг.

 Материально-техническая база образовательных учреждений устарела. Косметический ремонт, который проводится в основном за счет родителей, не спасает ситуацию: здания остро нуждаются в капитальном ремонте. Для всех образовательных учреждений характерна устаревшая материально-техническая база и плохое благоустройство. Сельские школы существенно отстают от городских учреждений в техническом и информационно-методическом оснащении. Разрыв между образовательными возможностями сельских и городских школ со временем только увеличивается.

Однако в образовательной политике Кировской и Калининградской областей есть и различия, и наиболее существенным из них является введение в Кировской области системы образовательных округов. Это новаторство должно было не только помочь региональным и местным властям в управлении системой образования, но и вывести образовательные учреждения области на качественно новый уровень. На практике же эти нововведения никак не отразились на местном уровне образовательной системы.

 

Таким образом, на примере двух областей Российской Федерации – Кировской и Калининградской – мы можем наблюдать различные варианты организации системы общего образования на региональном и местном уровнях власти. При этом каждый из этих регионов по-своему реагирует на проводимые реформы и внедрение новых направлений деятельности образовательных учреждений. Основным же направлением деятельности, как органов местного самоуправления, так и образовательных учреждений все же является поддержка существующей системы образования, которая находится сейчас в состоянии реструктуризации.

В настоящее время в региональных и местных бюджетах недостаточно средств для полной реализации всех направлений проводимой реформы. Необходимо отметить, что у региональных и местных властей Калининградской области больше возможностей для претворения в жизнь мероприятий образовательной реформы: в области не только активно модернизируют систему образования, но и стараются укрепить уже сложившуюся, имеющую свои особенности в каждом муниципальном образовании.

Итак, основными направлениями и одновременно объектами образовательной реформы являются:

1.      Единый государственный экзамен;

2.      Нормативно-подушевое финансирование;

3.      Новая система оплаты труда.

Единый государственный экзамен

Многие страны, и не только европейские, перешли на систему национальных тестов. Россия также не стала исключением и ввела единый государственный экзамен (ЕГЭ).

По мнению разработчиков ЕГЭ, он должен дать больше возможности абитуриентам из регионов поступать в престижные вузы страны. Однако согласно данным, полученным мною в образовательных учреждениях Зуевского района Кировской области, большая часть выпускников 11-х классов уезжает учиться в большие города (Приложение 1). При этом наиболее востребованными среди выпускников городами являются, в первую очередь, г. Киров,  а также г. Екатеринбург и г. Кирово-Чепецк. В то же время в вузы г. Москвы и г. Санкт - Петербурга поступает всего около 3% выпускников 11-х классов, и эти абитуриенты выбирают военные училища или экономические вузы. Те выпускники, у которых нет возможности покинуть пределы Зуевского района, продолжают свое обучение в местном ПУ-32, а затем устраиваются на работу по месту жительства. Проанализировав списки выпускников городских и сельских школ можно сделать следующий вывод: около 80% выпускников школ продолжают свое обучение в различных учебных заведениях и около 18% - работают или идут в армию (о судьбе оставшихся 2% выпускников нет информации).

За три года, в течении которых шло обследование, я ни разу не услышала положительного отзыва о ЕГЭ и его преимуществах для выпускников школ ни в одном регионе РФ. При этом статистика по результатам сдачи ЕГЭ у всех образовательных учреждений говорит о высоком уровне подготовки учеников. Кроме того, по словам учителей, некоторые ученики уходят из школ после 9-го класса в ПТУ и другие средне-специальные образовательные учреждения, т.к. бояться сдавать ЕГЭ.

По мнению большинства опрошенных экспертов в настоящее время преподавание осуществляется параллельно сразу по двум направлениям:

·           Реализация обязательных образовательных программ в соответствии с государственными стандартами образования;

·           оттачивание навыков сдачи ЕГЭ.

Начиная с 10-го класса, все преподавание выстраивается вокруг подготовки к сдаче национального теста, что сводит к минимуму получение учеником базовых знаний, которые ему вкладывались при старой системе. Фактически, в новой системе сдачи экзаменов учителя должны следовать определенному общему стандарту, не выходя за его рамки, поскольку на это просто не хватает времени. Т.е. учебный процесс из развивающего превращается в простое натаскивание [25].

Нормативно-подушевое финансирование

Под нормативно-подушевым финансированием подразумевается выделение равного объема денежных средств на каждого ученика средней общеобразовательной школы. Эти деньги поступают в те школы, где фактически учатся дети, т.е. чем больше учеников, тем больше финансирование. При этом директор школы должен быть не просто финансовым менеджером, он одновременно с финансовой оптимизацией должен решать главную задачу – обеспечивать опережающий характер образования, ставить задачи, которые важны сегодня и станут еще более важными завтра, и находить способы решения этих задач. Однако ситуация осложняется тем, что директор школы вынужден работать в ситуации полной неопределенности: нет ориентиров, стратегические цели для развития школьного образования не поставлены.

У современной школы есть определенная свобода, которая, к сожалению, часто не подкреплена ресурсами. В частности, руководитель школы сам отвечает за кадры, т.е. директор имеет право самостоятельно формировать штатное расписание, но при этом не имеет финансовых возможностей для приглашения высоквалифицированных педагогов. Школа может «заказывать» для себя в профильном вузе будущих учителей и составлять для них специальную программу обучения, то есть готовить людей, которые будут подходить данной школе и впишутся в конкретный педагогический коллектив. Но для того, чтобы грамотно сформировать этот социальный заказ, директор школы также должен обладать определенной квалификацией.

Возможно, сама идея финансирования конкретного ученика является правильной по своей сути, поскольку образование дается именно ученикам, для них и нужна школа. Но пока это «подушевое финансирование» реализуется в крайне неблагоприятной для школ демографической ситуации. В течение многих лет число школьников неизменно сокращалось, страна находилась в демографической дыре. Сейчас идет новая демографическая волна, и вскоре число учеников начнет расти. Так, по прогнозам представителей муниципальных органов власти Калининградской области в сфере образования значительный рост учеников школ будет наблюдаться с 2011 года [9, 10, 19, 20, 22]. Поэтому объективно оценить эффективность системы нормативно-подушевого финансирования и увидеть ее первые результаты мы сможем лишь через несколько лет.

Новая система оплаты труда работников образовательных учреждений

По словам заместителя председателя Комитета по социальной политике, здравоохранению, образованию, культуре и спорту Калининградской областной думы в новой системе оплаты труда педагогов стаж не учитывается.

Теперь зарплата учителя состоит из трех частей:

·                                базовая часть, которая рассчитывается исходя из количества учеников в классе и количества проводимых уроков;

·                                компенсационная часть, которая формируется из: надбавок до 15% за особые условия труда по КЗОТу; повышающие коэффициенты за квалификацию (у учителя высшей категории они будут составлять 25% базового оклада); и коэффициенты за деление класса – их получат, например, учителя иностранных языков;

·                                стимулирующая часть, которая выплачивается учителям из особого фонда в размере не более 30% от общего фонда зарплаты данной школы по решению родителей и представителей общественности, входящих в состав Управляющего совета школы [20].

Другими словами, чтобы получать более-менее хорошую зарплату, педагоги вынуждены иметь как можно больше учеников. В результате классы вместо 25 учеников уплотняются до 30-35, а в некоторых и до 40 учеников, что подвергает сомнению вопрос о качестве предоставляемого образования. Кроме того, в силу проблемы  малокомплектности школ, повышение зарплаты в рамках новой системы оплаты труда можно осуществить только посредством резкого сокращения персонала [20].

Теперь заработная плата учителя напрямую зависит от количества учеников в классе и количества проведенных уроков, а не от стажа работы. Это приводит к тому, что учитель старается набрать больше учеников, теряя при этом в качестве преподавания и освоения предмета. Кроме того, заработная плата учителя зависит и от общего финансирования школы. Согласно системе нормативно-подушевого финансирования, объем средств, выделяемых образовательному учреждению, напрямую зависит от количества учеников, обучающих в этом образовательном учреждении, т.е. финансируется не школа, а ученики. Но при этом сохраняется институт малокомплектных сельских школ, в котором просто не может быть количества учеников, достаточного для эффективного финансирования и оплаты труда работников этой школы в силу численности и плотности населения. Значит, у таких школ изначально нет предпосылок для развития, совершенствования, формирования высококвалифицированного штата сотрудников с приемлемой заработной платой.

Следует также обратить внимание на парадокс современной экономики образования, который заключается в следующем: денег в образовании формально действительно становится все больше, однако на собственно образовательный процесс тратится все меньше. Доходы образовательных учреждений, ранее называемые внебюджетными, теперь учитываются в составе бюджетных, что интерпретируется как увеличение бюджетного финансирования. При этом с таких ранее не облагаемых налогами доходов существенные суммы приходится отдавать в бюджеты других уровней в виде налогов. К тому же даже при наличии только бюджетной деятельности суммы налогов на имущество и землю превышают все разумные пределы, и намного превышают суммы капитальных вложений в образование. Таким образом, номинальный рост бюджетных расходов на образование превращается в реальное снижение расходов на функционирование и развитие образовательных учреждений [7].

 

В итоге, реформа системы образования ведет к переходу от общедоступного, всестороннего, бесплатного образования, т.е. образования как общественного (публичного) блага, к узконаправленному, специализированному, платному образованию, т.е. образованию, как частному благу. Однако далеко не все направления реформы получают положительный отклик как в региональных и муниципальных органах управления образованием, так и образовательных учреждениях.

С одной стороны, те направления приоритетного национального проекта «Образование», которые ориентированы на выделение средств, реализуются: и учителя, и школы, и ученики получают гранты в установленном размере. С другой стороны, те нововведения, которые направлены на изменения самой системы образования, аттестации выпускников и образовательных учреждений, оплаты труда педагогов и финансирования школ, далеко не везде встречают положительную реакцию. Так, введение единого государственного экзамена, который должен был позволить не только сократить государственные расходы на аттестацию выпускников образовательных учреждений, но и расширить возможности абитуриентов из регионов при выборе высшего учебного заведения. На практике оказалось, что ЕГЭ не отвечает поставленной задаче. Ведь на возможность поступления в престижный вуз страны влияет в первую очередь финансовое положение семьи абитуриента, и многие другие сопутствующие факторы. Кроме того, для школ ЕГЭ – это еще и новая форма аттестации, что приводит к тому, что школы ставят своей целью получение хороших результатов по ЕГЭ, а не высокий уровень преподавания.

По данным наблюдений и обследований, еще возможно сохранение традиционного, классического, фундаментального образования, каким оно всегда было в России. Однако процесс перехода к прикладной системе образования, которая предусматривает подготовку не человека, способного создавать интеллектуальный продукт, а квалифицированного потребителя неких услуг (которые будут разрабатываться и создаваться другими) столь интенсивен, что вероятность сохранения традиционного образования уменьшается.

Библиография

Нормативно-правовые акты.

1.             Закон Кировской области № 133-ЗО от 11 февраля 2003 г. «Об образовании в Кировской области»

http://www.zsko.ru/deyat/law/docs/laws.php?ID=2827

2.            Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. N 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы»

http://www.mon.gov.ru/dok/prav/obr/2048/.

3.            Федеральный закон № 131 от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=71174.

4.            Федеральный закон № 17 от 9 февраля 2007 г. «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об образовании» и федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена»

http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=73203

5.            Федеральный закон № 3266-1 от 10 июля 1992 года «Об образовании»

http://www.garant.ru/law/10064235-001.htm.

Статьи в периодических изданиях.

6.            Абанкина И.В. Пространственная организация сети образовательных учреждений в современной России // Вопросы образования.  2007. №1. С. 166-174.

7.            Вифлиемский А. От народного образования – к платному обучению // Народное образование. 2007. №10. С. 9-17.

8.            Соболева Е.Н. Современный проект // Вопросы образования.  2007. №1. С. 6-27.

Интервью.

9.            Интервью с ведущим специалистом отдела образования Светлогорского городского округа Калининградской области, 24.03.2008 г.

10.        Интервью с директором муниципального среднего общеобразовательного учреждения п. Рыбачий Зеленоградского района Калининградской области, 11.12.2007 г.

11.        Интервью с директором муниципального среднего общеобразовательного учреждения «Школы № 37» г. Зуевка, Зуевского района Кировской области, 25.11.2006 г.

12.        Интервью с директором муниципального среднего общеобразовательного учреждения «Школы № 1» г. Зуевка, Зуевского района Кировской области, 25.11.2006 г.

13.        Интервью с директором муниципального среднего общеобразовательного учреждения п. Соколовка, Соколовского сельского поселения, Зуевского района Кировской области, 19.03.2007 г.

14.        Интервью с директором муниципального среднего общеобразовательного учреждения п. Суна, Сунского сельского поселения, Зуевского района Кировской области, 20.03.2007 г.

15.        Интервью с завучем муниципального среднего общеобразовательного учреждения «Школы № 2» г. Зуевка, Зуевского района Кировской области, 21.03.2007 г.

16.        Интервью с завучем муниципального среднего общеобразовательного учреждения «Гимназия № 1» г. Зуевка, Зуевского района Кировской области, декабрь 2006 г., 26.03.2007 г.

17.        Интервью с завучем муниципального среднего общеобразовательного учреждения п. Мухино, Мухинского сельского поселения, Зуевского района Кировской области, 25.03.2007 г.

18.        Интервью с завучем муниципального среднего общеобразовательного учреждения д. Коса, Соколовского сельского поселения, Зуевского района Кировской области, 19.03.2007 г.

19.        Интервью с заместителем главы Светлогорского городского округа Калининградской области, 12.12.2007 г.

20.        Интервью с заместителем председателя комитета по социальной политике, здравоохранению, образованию, культуре и спорту калининградской областной думы, 26.03.2008 г.

21.        Интервью с начальником управления образования Зуевского муниципального района Кировской области,  22.03.2007 г.

22.        Интервью с начальником управления образования муниципального образования «Зеленоградский район» Калининградской области, 25.03.2008 г.

Интернет источники.

23.        http://www.ako.kirov.ru

24.        http://www.edu.baltinform.ru/

25.        http://www.edu.ru/

26.        http://www.ege.edu.ru/

27.        http://www.gov.kaliningrad.ru/

Приложение 1. Направление миграции выпускников школ Зуевского муниципального района Кировской области

город

2002 г.

2004 г.

2005 г.

2006 г.

Σ9

Σ11

9 кл

11 кл

9 кл

11 кл

9 кл

11 кл

9 кл

11 кл

 

 

Кировская область

78

73

67

30

52

17

27

68

224

188

Зуевский район

77

4

56

 

49

1

19

6

201

11

г. Киров

1

61

8

29

3

16

5

57

17

163

г. Кирово-Чепецк

 

2

1

 

 

 

3

2

4

4

г. Орлов

 

1

 

 

 

 

 

1

 

2

г. Нововятск

 

1

1

 

 

 

 

 

1

1

г. Омутнинск

 

2

 

1

 

 

 

1

 

4

г. Котельнич

 

1

 

 

 

 

 

 

 

1

г. Слободской

 

1

 

 

 

 

 

1

 

2

г. Просница

 

 

1

 

 

 

 

 

1

 

Республика Татарстан

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

г. Казань

 

1

 

 

 

 

 

1

 

2

Свердловская область

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

г. Екатеринбург

 

3

 

4

 

 

 

6

 

13

Нижегородская область

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

г. Нижний Новгород

 

2

 

2

 

1

 

2

 

7

Пермская область

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

г. Пермь

 

2

 

2

 

 

 

1

 

5

Удмуртская республика

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

г. Глазов

 

3

 

 

 

 

 

3

 

6

Костромская область

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

г. Кострома

 

 

 

 

1

 

 

 

 

1

Тверская область

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

г. Тверь

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

г. Москва

 

3

 

4

 

1

 

1

 

9

Московская область

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

г. Голицыно

 

 

 

 

 

 

 

1

г. Санкт - Петербург

 

 

 

2

1

 

1

1

2

3

 

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle