В статье обозначается проблема приведения нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством. Рассматриваются общетеоретические и практико-прикладные вопросы правотворческой деятельности.
Ключевые слова: прокурорский надзор, правотворчество, нормативный правовой акт, законодательство, источники информации.
Одной из базовых категорий правоведения, закладывающих основу для правового регулирования (воздействия), выступает правотворчество, т. е. создание норм права. В ходе правотворческой деятельности выполняется ряд важных для общества, государства и личности задач. На его этапах и стадиях происходит согласование общественных интересов и решается вопрос о взаимодействии между идеологией, политикой и правом [2, с. 5].
Источники конституционного права могут должны рассматриваться через призму структуры государственной власти и специфики государственного устройства Российской Федерации [1, с. 44]. Уставы муниципальных образований могут быть отнесены к источникам конституционного права.
Выявления несоответствий действующему законодательству в уставах муниципальных образований является актуальным направлением деятельности прокуратуры Российской Федерации [3, с. 1238; 4, с. 111–114].
Предметом прокурорского надзора в сфере местного самоуправления является:
— исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами;
— соответствие законам их правовых актов;
— соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами [5, с. 283–284].
При проверке нормативных правовых актов органов местного самоуправления следует использовать средства. Приемы и способы правовой [6] и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов [7, 8, 9].
Необходимость параллельного использования техники правовой и антикоррупционной экспертизы обусловлена юридико-техническими свойствами нормативных правовых актов [10, с.111–116].
В предлагаемой статье представлены материалы, обобщающие опыт прокуратуры Ленинского района Еврейской автономной области.
22 августа 2005 года решением Собрания депутатов Н-ского.сельского поселение № 17 утверждён устав муниципального образования (далее — Устав), который в настоящее время действует с изменениями по состоянию на 24 сентября 2015 года.
В результате правового анализа Устава выявлено, что он не соответствует действующему законодательству Российской Федерации об организации и осуществлении местного самоуправления по следующим основаниям.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон) установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.
Частью 7.1 ст. 40 Федерального закона установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Названная норма Федерального закона изложена в редакции Федерального закона от 03.11.2015 N 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в законную силу 04.11.2015.
Однако, до настоящего времени Устав муниципального образования «Б» Ленинского муниципального района ЕАО в части основания для досрочного
прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность не приведен в соответствие с указанной выше нормой закона.
Так, ст.ст. 21, 23 Устава определено, что на сегодняшний день глава сельского поселения, председатель Собрания депутатов должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Статьями 24, 25 Устава определены основания досрочного прекращения полномочий депутата Собрания депутатов, главы сельского поселения, в числе которых отсутствуют, среди которых основание, закрепленное в ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона в актуальной редакции не отражено.
При этом следует заметить, что незакрепление Уставом данного вопроса является коррупциогенным фактором.
Так, в соответствии с пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, таким как широта дискреционных полномочий — отсутствие оснований принятия решения (подпункт «а»).
Таким образом, в результате правового анализа Устава выявлено, что он не соответствует действующему законодательству Российской Федерации об организации и осуществлении местного самоуправления.
Негативные последствия несоответствия Устава закону выражаются в том, что он, являясь актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, допускает действие и применение спорных норм, которые впоследствии могут быть закреплены и установлены иными муниципальными актами, принятыми (изданными) в соответствии с ним.
Вместе с тем Конституцией Российской Федерации установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (части 1 и 2 статьи 15).
Федеральным законом определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону, а также уставам и законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7).
Согласно Уставу Еврейской автономной области, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований области являются составной частью единой правовой системы области. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований области принимаются в соответствии с федеральными законами и законами области в пределах их компетенции (статья 41).
Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 1, 6 и 21–23 Федерального закона, а также пунктами 4.2 и 16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», вынесен протест, который был положительно рассмотрен и удовлетворен.
Литература:
1. Юрковский А. В., Деревскова В. М., Евдокимов К. Н., Кузьмин И. А., Куликов М. Ю., Онохова В. В., Праскова С. В., Суркова И. С., Тирских М. Г., Шаламова А. Н. Конституционное право: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. — 611с.
2. Юрковский А. В., Евдокимов К. Н., Деревскова В. М., Кузьмин И. А., Любушкина В. П. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. — Иркутск, 2014. — 239 с.
3. Юрковский А. В., Кузьмин И. А. Теоретико-методологические и практико-организационные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности с позиции сотрудников прокуратуры РФ (социологические и юридические аспекты) // Научные труды Российской академии юридических наук. 2015. № 15. С. 1238.
4. Кузьмин И. А., Юрковский А. В. Отечественная система права и законодательства: взгляд сотрудников прокуратуры // Государственная служба. — 2016. № 3. С. 111–114.
5. Деревскова В. М., Евдокимов К. Н., Ефимова Ю. С., Кузьмин И. А., Куликов М. Ю., Любушкина В. П., Онохова В. В., Романов Д. И., Юрковский А. В., Юрковский А. В. Муниципальное право России: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. ‒ Иркутск, 2014. ‒ 327 с.
6. Костюнина О. В., Юрковский А. В. Правовая экспертиза нормативных правовых актов. учебное пособие / Министерство образования и науки РФ, ФГБОУ ВПО «Иркутский государственный университет», Юридический институт. Иркутск, 2012.
7. Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. Научно-практическое пособие. — М.: Норма, ИНФРА-М, 2012. — 368 с.
8. Юрковский А. В. Проблемы организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // В книге: Правовая политика современной России: реалии и перспективы Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию Иркутского государственного университета. ФГБОУ ВПО «Иркутский государственный университет», Юридический институт. 2013. С. 72–75.
9. Гриб В. Г., Окс Л. Е. Противодействие коррупции. Учебное пособие. — М.: Московская финансово-промышленная академия, 2011. — 192 с.
10. Юрковский А. В., Евдокимов К. Н., Деревскова В. М. Правовые основы противодействия коррупции: учебное пособие. — Иркутск, 2012. — 199 с.
