Структурная реформа в Российской Федерации

В Российской Федерации структурное административное реформирование осуществлялось в увязке с комплексной реформой государственной службы в условиях, когда функциональные реформы политического управления еще не были реализованы, а задачи реализации процедурных административных реформ находились в начальной стадии формирования. В ходе реформирования в нашей стране по примеру многих зарубежных странах была внедрена новая структура управления, состоящая из трех звеньев: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Начали разрабатываться механизмы обеспечения открытости государственной службы, а также возможности контроля со стороны гражданского общества за действиями чиновников и аппарата управления в целом. Структурная реформа в Российской Федерации обозначила перераспределение функций между федеральным, региональным и местным уровнями, которое до конца еще не завершено в полном объеме, поэтому не стоит ожидать в ближайшей перспективе кардинального повышения эффективности работы бюрократического аппарата. Как показывает практика, в политическом управлении первостепенными являются не структурные вопросы, а функциональные. Соответственно «антибюрократические» реформы в нашей стране только тогда станут эффективными, когда небюрократические методы и принципы деятельности начнут внедряться в аппарат государственной власти.

Структурные реформы заключались в проведении экономических преобразований, связанных с изменением институциональной основы и правил регулирования экономики страны. В узком смысле данные реформы включали направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса. В широком смысле структурные реформы включали в себя также ряд вопросов, связанных с расходами бюджета [2]. Структурные реформы воспринимаются как комплексные реформы, в результате которых формируется структура управления, разграничиваются функции стратегического и политического управления, функции по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению.

Можно отметить следующие черты, характерные структурным реформам:

1. Комплексный характер. Преобразования направлены на формирование целостной системы политического управления, включающей звенья, между которыми формируются устойчивые способы и формы взаимодействия.
2. В процессе реформ децентрализованное управление заменяет классические управленческие вертикали, в сфере управления которых остаются лишь вопросы стратегического руководства и государственного регулировании в различных областях управления.
3. Предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям возлагается на децентрализованные учреждения, использующие рыночные механизмы намного эффективнее, чем традиционные политические структуры.

Таким образом, структурные реформы по своей природе являются наиболее сложными. В ходе реализации данных реформ проводятся системные изменения в политическом управлении. При этом эффективность реформ во многом зависит от того, насколько были подготовлены соответствующие условия в ходе проведения предшествующих им функциональных и процедурных реформ.

Анализ передового опыта реформирования зарубежных стран позволил выявить основные принципы, используемые для реализации реформ административной системы:

− руководство реформами осуществляется государственным органом, непосредственно подотчетным главе государства или правительства;

− реформирование сопровождается развитием разветвленной сети исследовательских, консультационных, обучающих центров, а также других поддерживающих структур;

− реализация реформ неразрывно связана с внедрением передовых информационно-коммуникационных технологий;

− процесс повышения качества предоставления публичных услуг осуществляется с использованием «обратной связи» с гражданским обществом.

Многие российские проблемы схожи с зарубежными, однако, выражены более остро. Так, например, в нашей стране наиболее ярко обозначена проблема коррупции, вопросы борьбы с которой в настоящее время наиболее актуальны. Согласно ежегодным докладам организации Transparency International Россия за последние годы слабо продвинулась в борьбе с данной проблемой. Так, в 2005 году по индексу восприятия коррупции наша страна была на 126 месте из 159 стран, в 2007 году — на 121 месте из 163, а в 2013 году — 127 место из 175 возможных. Однако не только данные факторы тормозят развитие гражданского общества и тем самым успешную реализацию административной реформы в нашей стране.

Результатом реформирования стало относительное упорядочение функций органов власти, тем не менее сохранилась и укрепилась система вертикального подчинения и полной административной и финансовой зависимости нижестоящих органов от вышестоящих [3]. При этом согласно концепции «нового государственного менеджмента» система политического управления должна иметь горизонтальную структуру, при которой министерства формируют политику, а федеральные службы и агентства занимаются ее практической реализацией и контролем, самостоятельно распределяя бюджет и принимая административные решения.

Результаты международных сопоставлений показывают, что, несмотря на то, что за последние годы макроэкономические параметры нашей страны значительно улучшились, Российская Федерация все еще значительно отстает от стран ОЭСР и государств Центральной и Восточной Европы по показателям эффективности политического управления.

Одной из важных проблем российской административной реформы стало и то, что большинство изменений проводилось преимущественно «на бумаге»: утверждались законодательные акты, формировались новые институты, тем не менее, государственным аппаратом данные изменения воспринимались в основном чисто технически и на практике их реализация осуществлялась лишь формально, не меняя принципов работы. Данная проблема и по сей день является основным тормозом административного реформирования. Данный факт подтверждают сказанные В. В. Путиным на встрече с Правительством Российской Федерации 7 мая 2013 года слова: «на первый план выходит качество и эффективность наших действий, мы не можем позволить себе вновь и вновь пересматривать принятые ранее решения и документы, подходить к задачам формально, лишь бы отчитаться о выполнении поручений, подготовить очередную бумажку» [4].

Современные условия предъявляют более высокие требования к квалификации и профессионализму государственных служащих, а также к структуре органов исполнительной власти. Однако сложившаяся российская система управления в должной мере не отвечает современным требованиям. Успешное развитие в частности тормозится отсутствием положительных результатов реформирования административной системы и несостоятельностью государственной службы.

Очевидно, что сегодня ни реорганизация Правительства, ни сокращение аппарата, ни борьба с коррупцией не являются главными при проведении административного реформирования. Суть реформы сводится к системной перестройке государства, в результате которой должно наблюдаться значительное повышение качества оказания публичных услуг населению, в противном случае любые преобразования в рамках проводимой реформы теряют общественный смысл.

При этом существуют положительные итоги реформирования. К ним можно отнести ввод в эксплуатацию электронного правительства и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг при помощи современных информационно-коммуникационных технологий, относительное повышение прозрачности деятельности органов власти, а также внедрение ряда новых механизмов участия общества в управлении государством. Данные меры направлены на поддержание права граждан на доступ к документам и действиям органам исполнительной власти и местного самоуправления с целью возможности эффективного общественного контроля.

Однако данные нововведения начали внедряться в практику управления российским государством только после 2010 года. Исходя из вышесказанного, стоит отметить, что в соответствии с концепцией административной реформы в нашей стране основными показателями достижения целей реформирования являются:

1. Оценка работы органов власти и местного самоуправления по предоставлению публичных услуг гражданам. На данный момент на практике активно применяются различные методы определения удовлетворенности граждан качеством предоставления услуг, формирующие отношение граждан к деятельности органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, для снижения которого сформированы целевые показатели реализации мероприятий административной реформы.
3. Место России в международных рейтингах показателей качества публичного управления. Интегральным показателем качества политического управления является индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 показателей эффективности политического управления, подготавливаемых в 18 независимых организациях, и состоящий из 6 показателей, отражающих основные параметры политического управления в государстве [1].

Оценка системы политического управления в Российской Федерации осуществляется по показателям эффективности политического управления (данный показатель отображает качество предоставляемых услуг, характеристики государственных институтов, компетенцию чиновников, уровень доверия к органам государственной власти и др.) и качества политического регулирования (значение данного индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются факторы регулирования государством цен на товары и услуги, эффективность контроля в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.).

Данные проблемы особо актуальны на региональном уровне, так как многие нормы так и остаются на бумаге. Дисфункции политического управления также проявляются в недостатке подготовленных чиновников, реализующих процесс реформирования и осуществляющих политическое руководство страной. Многие чиновники при возникновении какой-либо проблемы в первую очередь пытаются создать структуру для ее решения. Так, например, в регионах нашей страны в процессе реформирования начали образовываться собственные правительства, министерства, ведомства, находящиеся в постоянном процессе создания либо ликвидации, связанной с объединением либо разъединением. В концепции российского административного реформирования закреплен принцип повышения конкурентоспособности политического управления, в соответствии с которым государство должно воспринимать граждан и юридических лиц в качестве своих клиентов, оказывая им услуги в соответствии с их запросами, не основываясь лишь на задачах, стоящих перед государством.

Литература:

1. Еремина О. С. К вопросу о показателях эффективности реформ государственного управления в России //http://pglu.ru/editions/un_reading/detail.php?SECTION_ ID=2828&ELEMENT_ID=14711
2. Крутчанкова К. А., Бухтиярова Т. И. Институциональная среда инновационного развития экономики региона // Фундаментальные исследования. — 2013. — № 6–6. — С. 1485–1492 // URL: https://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=31765
3. Пашковский Е. А., Иванов Д. С. Административная реформа в кон тексте политической модернизации современной России / Е. А. Пашковский, Д. С. Иванов // Проблемы экономики и управления в торговле и промышленности. — СПб: Издательство СПбГТЭУ, 2013 (июнь). — № 2(002). — С. 108–114.
4. http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/18991