Правовые меры по совершенствованию прокурорского надзора за предварительным следствием

В данной статье рассматривается вопрос взаимодействия прокурора с органами предварительного следствия. Предложены правовые меры по совершенствованию прокурорского надзора за предварительным следствием. Авторы приходят к выводу, что необходимо усилить надзор прокуратуры, повысить ответственность органов предварительного следствия и в целом оптимально сбалансировать взаимодействие двух правоохранительных органов.

Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, предварительное следствие

This article discusses the interaction of the public prosecutor to the investigating authorities. Propose legal measures on improvement of procuratorial oversight of the preliminary investigation. The author concludes that to strengthen the supervision of the prosecutor's office, to increase the responsibility of the preliminary investigation and in general optimal balance the interaction between the two law enforcement agencies.

Keywords: The public prosecutor, public prosecutor's supervision, the preliminary investigation

Прокурор является центральной фигурой в реформировании уголовно-процессуального законодательства последних лет. Особый интерес, на наш взгляд, представляет вопрос взаимодействия прокурора с органами предварительного следствия. За последнее десятилетие баланс полномочий между прокурором и должностными лицами предварительного следствия неоднократно менялся. «Чаша» процессуальных полномочий после реформы 2007 года сначала резко склонилась в пользу предварительного следствия, но затем законодатель осторожно стал нащупывать оптимальный баланс между двумя ведомствами.

Анализ уголовно-процессуальных норм позволяет сделать вывод о том, что следователь и прокурор как участники уголовного процесса находятся по одну сторону «баррикад», т. е. выступают на стороне обвинения. Однако, практика свидетельствует о том, что очевидный перевес полномочий в пользу СК снижает общую эффективность предварительного следствия. Согласно действующему УПК (ч. 2 ст. 37) [7] прокурор имеет в отношении предварительного следствия следующие основные полномочия:

– выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании;

– истребует и проверяет законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела;

– утверждает обвинительное заключение.

Таким образом, в арсенале прокурора имеются лишь два эффективных рычага воздействия на следователя (руководителя следственного органа). Во-первых, это отмена постановлений о возбуждении/прекращении уголовного дела. И во-вторых, утверждение обвинительного заключения. Представляется, что данных полномочий недостаточно для оперативного и эффективного надзора за действиями и решениями следователя (руководителя следственного органа), поскольку ни возбуждать уголовное дело, ни давать следствию обязательные указания, ни санкционировать меру пресечения в виде заключения под стражу прокурор не вправе.

Кстати, следует отметить тот факт, что, ранее УПК РСФСР 1960 г. допускал применение мер пресечения, в том числе, заключение под стражу с санкции прокурора. Однако, со вступлением в силу УПК РФ сфера действия судебного контроля существенно расширилась [1]. Введение института судебного контроля существенно усложнилось и деятельность следственных работников, поскольку получение судебного решения о производстве следственных действий, в том числе и заключения под стражу, связано с соблюдением сложных процедур и значительными затратами времени [2]. С точки зрения независимости и беспристрастности суда совмещение функций судебного контроля и рассмотрения того же дела представляется нелогичным, так как удовлетворение ходатайства о применении меры пресечения в виде заключения под стражу может повлечь некоторую предрасположенность и даже предвзятость при рассмотрении дела по существу [6]. По нашему мнению, существует два рациональных метода разрешения данной коллизии. Необходимо либо предоставить право санкционировать меру пресечения в виде заключения под стражу прокурору, как раньше, либо передать это полномочия другому суду того же уровня. В некоторых зарубежных странах эту функцию осуществляют специальные следственные судьи. Но, полагаем, что введение подобного института в России преждевременно, в первую очередь, с точки зрения ограниченности ресурсов. Первый вариант представляется наиболее приемлемым с позиций процессуальной экономии и укрепления принципов беспристрастности правосудия. Прокурор, тем самым, становится дополнительным гарантом законности. При этом санкцию прокурора всегда можно оспорить в судебном порядке в соответствие со ст.125 УПК [4].

Вопросы вызывает и регламентация этапа предъявления обвинения. Согласно ч.1 ст. 172 УПК, обвинение должно быть предъявлено лицу не позднее 3 суток со дня вынесения постановления о привлечении его в качестве обвиняемого. В свою очередьч. 9 ст. 172 УПК обязывает следователя направлять прокурору копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого. На практике это происходит после предъявления обвинения, и прокурор не имеет процессуальной возможности отменить или изменить содержание обвинения на данной стадии и тем самым защитить права и законные интересы подозреваемого/обвиняемого.Анализируя положения приказа Генпрокуратуры № 162 [5] можно сделать вывод о том, что он лишь в общих чертах рекомендует осуществлять проверку постановления о привлечении в качестве обвиняемого с точки зрения их своевременности, обоснованности, и соответствия изложенных в них обстоятельствам с точки зрения закона. Считаем, что необходим правовой механизм, который бы стимулировал надзорную функцию прокурора на более раннем этапе, а именно на моменте предъявления обвинения. В связи с этим, нами предлагается направлять копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого следователем до его фактического предъявления подозреваемому, чтобы прокурор имел возможность ознакомиться с постановлением, самим уголовным делом и вынести постановление о даче согласия на предъявление обвинения или об отказе с мотивировкой и обоснованием принятого решения.

Достаточно остро стоит и проблема с возбуждением уголовных дел в отношении спецсубъектов [3]. Статистика свидетельствует, что в СК очень неохотно идут на возбуждение уголовных дел в отношении своих сотрудников, а прокуратура, усматривая состав преступления в их действиях, не в состоянии эффективным образом повлиять на СК, о чем и свидетельствует статистика: СК проверил 17 тысяч сообщений о неправомерных действиях со стороны спецсубъектов, но возбудил лишь 250 уголовных дел. На основании этого считаем необходимым предоставить прокурору право проводить проверку сообщений о преступлениях, совершенных следователями и руководителями следственных органов, а также возбуждать и расследовать в отношении них уголовные дела в целях обеспечения системы сдержек и противовесов. Стоит задуматься и над передачей прокуратуре аналогичных полномочий в отношении иных спецсубъектов, перечисленных с ч. 1 ст. 447 УПК в силу особой важности и сложности расследования. Но пока этот шаг представляется преждевременным, поскольку он ставит под угрозу саму идею институционального отделения следствия и излишне нагружает прокуратуру несвойственными функциями по расследованию уголовных дел.

Спорными представляются и положения ст. 221 УПК, согласно которой прокурор, рассматривая обвинительное заключение, не может самостоятельно изменить объем обвинения, переквалифицировать действия обвиняемых и вынужден возвращать обвинительное заключение следователю, что увеличивает издержки уголовного судопроизводства и служит еще одним «яблоком раздора» между прокуратурой и СК.

Так или иначе, неоднократность изменений за столь незначительный временной промежуток свидетельствует о том, что законодатель все еще находится в поиске оптимального баланса между данными структурами.

На основании вышесказанного считаем целесообразным предложить следующие правовые меры по совершенствованию прокурорского надзора за предварительным следствием:

– Передать прокуратуре право санкционировать меру пресечения в виде заключения под стражу;

– Закрепить за прокурором право отменять постановление о привлечении в качестве обвиняемого;

– Вернуть прокурору право возбуждения уголовного дела;

– Наделить прокуратуру правом расследования уголовных дел в следователей и их руководителей;

– Вернуть прокурору право прекращать уголовные дела на любой стадии предварительного следствия;

– Предоставить прокурору право самостоятельно изменять объем обвинения и переквалифицировать действия обвиняемых при рассмотрении обвинительного заключения;

– Сделать требования прокурора обязательными для следователя (последний должен исполнить, а потом обжаловать, если не согласен);

– Усилить ответственность следователя за не предоставление материалов прокурору в полном объеме.

Серьезным препятствием для законодательного внедрения отдельных предложений служит сама политико-правовая концепция независимого следствия. Никто не хочет признавать излишнюю резкость и необдуманность реформ 2007 и 2010 гг. Но хочется особо отметить, что соотношение полномочий прокуратуры и предварительного следствия не стоит рассматривать через призму амбиций каждого из ведомств. Во главу угла всегда необходимо ставить эффективность предварительного следствия и обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Образно следует достичь реализации «народного» принципа: и волки сыты, и овцы целы. То есть, чтобы и прокурор был наделен необходимыми полномочиями для полного и качественного надзора, и независимое следствие сохранилось как институт правоохранительной системы. На наш взгляд, предложенные меры помогут устранить некоторые пробелы и коллизии на этапе предварительного следствия, усилить надзор прокуратуры, повысить ответственность органов предварительного следствия и в целом оптимально сбалансировать взаимодействие двух правоохранительных органов.

Литература:

1. Бойков А. Д. О соотношении прокурорского надзора и судебного контроля в уголовном процессе // Третья власть в России. Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990–1996 гг. / Под ред. Бойкова А. Д. М.: Изд-во НИИСЗ, 1997. C. 99
2. Быков В. М. Судебный контроль за предварительным следствием // [Электронный ресурс] Оф. сайт «Система права». Режим доступа: http://www.advokat-777.ru/form1246.html (дата обращения: 30.03.2016)
3. Как российские прокуроры попытались вернуть себе полномочия // [Электронный ресурс] Оф. сайт «Российского агентства правовой и судебной информации». Режим доступа: http://rapsinews.ru/incident_publication/
4. 20130123/266150564.html (дата обращения: 30.03.2016).
5. Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе. Учебное пособие для магистров. М.: Юрайт, 2014. [4, c. 155]
6. Приказ Генпрокуратуры России от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // «Законность». 2011. № 11.
7. Токарева М. Е. Прокурорский надзор и судебный контроль как гарантии законности ограничения при расследовании преступлений // [Электронный ресурс] Интернет-журнал Ассоциации Юристов Приморья «Закон». 2013. Режим доступа: law.vl.ru (дата обращения: 30.03.2016).
8. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 02.03.2016) // «Российская газета». 22.12.2001. № 249.