В статье рассматривается история освоения Арктического региона, территориальных притязаний приарктических государств и правовое оформление границ соответствующих территорий.
Ключевые слова: международное право,международное морское право, Арктика, история освоения
Сегодня Арктика становиться «яблоком раздора» мирового сообщества — почему это происходит? Почему ранее почти никому не нужная terraincognito стала такой притягательной сейчас? Попробуем отыскать ответы на эти вопросы в историческом прошлом этого региона, постепенно определяя статус Арктики. Первым этапом этого будет рассмотрение данного явления в ретроспективе. История поможет нам правильно определить динамику данного региона, выявить ключевые точки его развития, на которые впоследствии стоит опираться при формировании современного понимания статуса арктических пространств.
Можно сказать, что древняя история Арктики еще не написана и не исследована в полном объеме, но точно известно, что на протяжении столетий основными странами, которые занимались освоением данного региона, выступали Канада и Россия. Поэтому история «покорения» Арктики писалась именно этими государствами, которые первые вышли к побережью Северного Ледовитого океана.
Первые упоминания северных побережий можно найти в государственных документах Древней Руси начиная с XI века. Тогда определили границу между Русью и Норвегией по договору Ярослава Мудрого с норвежским королем Олафом, которой считался Лютенфиорд около Тромсэ [1]. К середине XII века новгородские люди шли далеко на север к берегам «Студеного моря», переходили Уральские горы, экономически и социокультурно осваивая открываемые земли. В XV веке можно найти упоминания о первых плаваньях поморов и архангелогордцев на Грумант (Шпицберген). В XVI веке Россия уже ведет торговлю с европейскими государствами через северные моря, для чего создаются пристани и таможни по берегам и устьям рек. В это же время формируется первая экспедиция по поиску морского пути в Китай, который мог открыть поистине широкие экономические горизонты. В это же время русские землепроходцы осваивают северные реки: Обь, Енисей, Лену [2].
В начале XVII века Михаил Федорович делает заявление на претензии датских подданных норвежцев, что «Земля Лопская искони вечна наша Великого Государя Вотчина, а не Дацкого короля…», то есть закрепляется принадлежность России Кольского полуострова, что также подтверждается многими другими историческими свидетельствами.
В 1649 г. происходит знаменательное событие — отряд С. Дежнева и Ф. Попова, совершая поход из реки Колымы до реки Анадырь, достигает восточной точки континента — нынешнего мыса Дежнева — и выходить в Тихий океан, впервые сумев обогнуть Азию с Востока.
В XVIII веке под руководством Академии наук начинается масштабное картографическое исследование северных морей, большую роль в котором сыграла Великая Северная экспедиция 1733–1743 гг.
Первые идеи, связанные с осмыслением и оценкой значимости арктических пространств для государственного развития, принадлежат М. В. Ломоносову. Ученый пытается убедить власти в перспективности изучения и освоения российского Севера. Он рассматривает Арктику и Северный Ледовитый океан в целом не только как кратчайший путь вдоль границ России к восточным соседям, но и как неотъемлемую и богатую природными ресурсами часть страны [3]. В дальнейшем его идеи реализуются в экспедиционных исследованиях морей Северного Ледовитого океана XIX века: экспедиция под началом П. Ф. Анжу описывает Новосибирские острова; экспедиция Ф. П. Врангеля и Ф. Ф. Матюшкина составила карту северного побережья от реки Колымы до острова Колючина, включая Медвежьи острова (Ф. П. Врангель, основываясь на рассказах чукчей, предполагает о существовании земли к северу от мыса Якан — впоследствии остров Врангеля); экспедиция под руководством Ф. П. Литке составляет карты западного и южного берегов Новой земли и пролива Маточкин Шар; П. П. Крузенштерн в сентябре 1860 года проходит чрез пролив Карские Ворота в Карское море, докладывая, что оно свободно ото льда.
В конце ХIХ — начале ХХ в. появляется острая необходимость в защите национальных интересов России в Арктике. С разделом мира и ростом научно-технических возможностей на российские северные территории активно посягают разные страны, иногда и весьма отдаленные от Арктики. Поэтому вопросы, связанные с изучением навигации в северных морях, созданием кораблей, способных преодолевать ледовые пространства, периодически обсуждаются в российском правительстве.
Новая волна усиленного изучения северных морей происходит в конце XIX века в связи с появлением мощных ледоколов, первый из которых, ледокол «Ермак», был построен в 1898 году по инициативе С. О. Макарова.
Плавание по северным морям для Российского государства становится жизненной необходимостью после Русско-японской войны. Адмирал В. П. Верховский, рассуждая о причинах поражения русского флота на восточных рубежах, пишет в докладной записке морскому министру, что необходимо предпринять конкретные меры к проведению большой исследовательской экспедиции по Северному морскому пути. «Можно утверждать с вероятностью почти в 100 %, что через два года от снаряжения экспедиции русские отряды и эскадры боевых судов будут ежегодно делать переходы Ледовитым океаном во Владивосток».
В начале XX века в области северных морей побывали несколько экспедиций российских исследователей. В 1912 году Брусиловым предпринята первая попытка сквозного прохода по Северному морскому пути с запада на восток. В этом же году Русанов В. А. предпринимает вторую попытку пройти по СМП. Но только в 1914–1915 гг. суда «Таймыр» и «Вайгач» в составе экспедиции Вилькицкого Б. А. впервые прошли за две навигации по СМП с востока на запад. В 1913 году экспедиция открыла Землю Императора Николая II (Северная земля), остров Цесаревича Алексея (Малый Таймыр) [4].
Начиная с XV века Россия поднимает на официально-государственный уровень свои правопритязания на северные земли и моря. Царь Иван Грозный отвечает Англии отказом на ее требования о предоставлении исключительного права на торговлю в устьях северных рек. Михаил Федорович в 1648 году издает приказ о запрете иностранным судам заходить на реку Обь. Указ Петра I в 1704 году предоставляет монопольное право на добычу морского зверя у побережья и на островах Северного Ледовитого океана братьям Шафировым и князю Меньшикову. В 1821 году Сенат издает Указ «О приведении в исполнение постановления о пределах плавания и о порядке приморских сношений вдоль берегов Восточной Сибири, Северо-Западной Америки и островов Алеутских, Курильских и прочих», согласно которому право торговли, китовой и рыбной ловли и всякой промышленности на островах, в портах и заливах и вообще по всему северо-западному побережью Америки..., а также по островам Алеутским и по всем берегам Сибири … предоставляется в пользование единственно российским подданным» [5]. Права России на северные моря и земли закрепляются в русско-шведских договорах 1806 и 1826 гг., Русско-американской конвенции 1824 г., Русско-английской конвенции 1825 г. Согласно Договору, заключенному между Россией и Североамериканскими Соединенными Штатами Америки в Вашингтоне 18 (30) апреля 1867 года «Об уступке Российских Североамериканских колоний» (Конвенция об уступке Аляски) [6] обозначена граница, к востоку от которой все земли передавались Соединенным Штатам Америки, а к западу оставались без изменения под суверенитетом России. В результате США становятся арктическим государством.
В конце XIX — начале XX веков издаются новые нормативные акты, закрепляющие права России в Арктике. Одним из них является Инструкция для российских крейсеров при охране морских промыслов в Арктике 1893 г., которая исходит из того, что «под суверенитет России подпадают все заливы, бухты, рейды «русского побережья» Северного Ледовитого океана» и все Белое море к югу от линий, соединяющих входные мысы [7].
Обратим внимание на то, что, несмотря на огромные достижения России в области освоения Арктики, как в географическом, так и в юридическом плане, Канада первая в 1904 году юридически точно заявляет о пределах своих правовых притязаний в Арктике — о правах на арктический сектор, который впервые получает свое официальное закрепление на картах Министерства внутренних дел Канады («Исследования в Северной Канаде и прилегающих частях Гренландии и Аляски» (1904) и «Атлас Канады № 1. Территориальное устройство» (1906)). Границы Канадского сектора обозначены как государственные границы от оконечностей восточного и западного побережий страны по 60º и 141º меридианам до схождения на Северном полюсе [8]. После географического обозначения сектора на картах следуют заявления на правительственном уровне. Итоговым закреплением секторальных прав Канады в Арктике становится принятие Закона «О Северо-западных территориях» [9].
В 1925 году в Канадском парламенте проходят дебаты по вопросу о внесении поправок в вышеуказанный Закон. Принятые поправки устанавливают новый порядок, в соответствии с которым для осуществления деятельности в пределах канадского арктического сектора, в том числе в целях разведки и добычи природных ресурсов, требуется получить лицензии и разрешения от канадских властей. Стоит отметить, что данный Закон действует в настоящее время, и в действующей редакции термином «территории» обозначена «вся часть Канады севернее 60-й параллели северной широты» (в англ.оригинале текста: «Territories — meanstheNorthwestTerritories, whichcompriseallthatpartofCanadanorthofthesixtiethparallelofnorthlatitude»).
В соответствии с Законом о Северо-Западном заповеднике 1906 г. (NorthwestGameAct) в 1925 г. был создан заповедник Арктических островов. Его создание имеет не только природоохранные цели, но и подтверждение уже реализуемой юрисдикции Канады в ее арктическом секторе. Такой вывод можно сделать, проанализировав комментарии Министров и иных должностных лиц: «Мы спокойно и скромно пытаемся сохранить наше территориальное право», — отмечает министр природных ресурсов Канады К.Стюарт. «Создание этого Заповедника и его появление на наших картах … служит для уведомления всего мира, что район между 60-м и 141-м меридианами, простирающийся непосредственно до полюса, находится во владении и занят Канадой», — пишет уполномоченный по Северо-Западным Территориям и провинции Юкон О. С. Финни. Этот заповедник «должен доказать утверждение нашего суверенитета на Севере (thisPreserveshouldproveanassertionofoursovereigntyintheNorth)», — утверждает заместитель министра иностранных дел Канады О. Д. Скелтон, особо указывая на законодательство о Заповеднике как «вытекающее из нормальной, активной надзорной деятельности (arisingasa normalactivepoliceadministration)» [10].
Два правительственных распоряжения от 19 июля 1926 г. и от 15 мая 1929 г. устанавливают границы заповедника в соответствии с границами арктического сектора. Т. е. этими актами подтверждено, что национальное регулирование Канады распространяется на обширные пространства Арктики, конкретно, на арктический сектор. В Заповеднике действуют установленные Канадскими властями природоохранные ограничения: запрещается несанкционированная охота, установка орудий лова и т. д. Исключения делаются в отношении коренного населения. Запрещается допуск в район Заповедника любых коммерческих организаций, вообще «новых лиц» («corporationsornewcomers»). Разрешение на деятельность в пределах Заповедника может быть выдано канадским уполномоченным по Северо-Западным территориям; при этом цель разрешаемой деятельности не может быть «несовместимой с интересами коренного населения» этих территорий [11].
В это время в России, а именно в 1914 году во льдах Арктики погибает судно канадской экспедиции «Карлук». Его команда по льду добирается до острова Врангеля, где впоследствии были найдены следы их пребывания. Затем в заокеанских газетах появляются статьи «о пустующих и ничейных островах» вблизи российского арктического побережья. Этот факт не остается незамеченным со стороны официального Санкт-Петербурга. В 1916 году Циркулярной нотой Министерства иностранных дел с приложением в виде карты Россия извещает иностранные державы об отнесении земель, открытых Вилькицким Б. А., к территории Российской Империи. Обращает на себя внимание заключительная часть документа, в которой говорится: «Императорское правительство пользуется случаем, чтобы отметить, что оно считает также составляющими нераздельную часть империи острова Генриетта, Жанетта, Беннета, Геральда и Уединения, которые вместе с островами Новосибирскими, Врангеля и иными, расположенными близ азиатского побережья империи, составляют продолжение к северу континентальной платформы Сибири. Императорское правительство не сочло нужным включить в настоящую нотификацию острова: Новая Земля, Колгуев, Вайгач и иные различных размеров, расположенные близ европейского побережья империи, ввиду того, что их принадлежность к территории империи является общепризнанной в течение столетий» [12]. Фактически нота подводит итог под многовековой историей российских полярных исследований.
Советское правительство с первых дней существования признавало Арктику областью своих стратегических и геополитических интересов. Без нее не мыслилась территориальная целостность огромной страны, находящейся одновременно на двух континентах, а Северный морской путь — самый короткий между западной и восточной оконечностями СССР. Кроме того, привлекают внимание властей уже известные и разнообразные природные ресурсы, в том числе минерально-сырьевые.
Поэтому Совнарком РСФСР принимает в 1921 г. Декрет «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море». В нем объявляется право РСФСР на исключительную эксплуатацию рыбных и звериных угодий «в Белом море…, в Чешской губе… и в Северном Ледовитом океане — на протяжении берега, от государственной границы с Финляндией до северной оконечности Новой земли, вглубь — на расстоянии 12 морских миль от линии наибольшего отлива, как по материковому побережью, так и по побережью островов» [13].
В след за канадскими законодательными актами Президиум ЦИК СССР в апреле 1926 года принимает Постановление «Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», которое окончательно решает вопрос о составе российских арктических территорий. Данный акт подтверждает, что «все, как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова» в пределах обозначенного арктического сектора (а именно к северу от побережья Союза ССР до северного полюса в пределах между меридианом 32º04’35” восточной долготы и меридианом 168º49’30” западной долготы) являются «территорией Союза ССР» [14]. Данный документ детально закрепляет права России в Арктике, что не оспаривается ни одним из иностранных государств.
В этом акте вызывает вопросы термин «земли и острова», который в последующем по-разному толкуется правоведами. Одну из точек зрения высказал Е. А. Коровин, истолковав предложенную конструкцию, в том смысле, что речь идет о суверенитете государства в пределах обозначенного сектора над: островами, ледовыми пространствами и морскими пространствами, свободными ото льда [15] Еще более расширительно толкование бело предложено Лахтиным, по мнению которого суверенитет каждого государства распространяется не только на наземные районы арктического сектора, но и на воздушное пространство [16].
В начале XX века начинаю проявлять активность и другие приарктические государства.
Выше уже было сказано, что США становятся арктическим государством в 1867 году после приобретения Аляски. По примеру Канады, в начале XX века Соединенные Штаты Америки на официальном уровне объявляют о поддержке секторальной теории и заявляют свои права на арктический сектор.
Министр морского флота США, выступая в 1924 году отметил, что США принадлежат все необитаемые территории к северу от Аляски [17]. По мнению американского правоведа Д. Миллера правовой базой для установления арктического сектора США являются российско-английская конвенция 1825 г. и российско-американский договор 1867 г., в которых определены секторальные границы в Арктике. Другой американский юрист И. И. Хайд, подчеркивая возможность применения к Арктике секторального принципа, заявляет, что «необходимо признать, что в арктических районах суверен смежной территории, глубоко заходящей за полярный круг, находится в сравнительного благоприятных условиях для того, чтобы дать почувствовать свое верховенство в пределах обширного, но еще не занятого пространства. Такие возможности, обусловленные в значительной мере географическими обстоятельствами, усиливают возможность применения системы секторов в районах, расположенных вокруг Северного полюса».
Дания фактически становиться арктическим государством в 1933 г., когда Постоянная палата международного правосудия, рассмотрев датско-норвежский спор по поводу северо-восточной Гренландии, пришла к выводу, что суверенитет над всем островом признается за Данией. В итоге эта страна получила получает на тот момент большую часть спорного района континентального шельфа и рыболовной зоны, чем та, на которую она претендовала. Суд отметил, что в силу природных особенностей достаточно простой нотификации и контроля после открытия для признания датского суверенитета [18].
Как видим, исторический опыт арктических государств различается своей продолжительностью, в том числе, ввиду географических и политических причин. О каких-то глобальных достижениях в плане освоения или юридического закрепления своих прав в арктическом регионе США, Данией или Норвегией говорить сложно, ввиду недавнего вступления в число «арктических игроков» XX века.
Заслуги России, в свою очередь, состоят в открытии и освоении многих и многих арктических пространств, что сообразно международному праву того времени является достаточным титулом для распространения на них властных полномочий. В целом исторический опыт свидетельствует о том, что государственное управление в изучении своих северных территорий играет определяющую роль. Но в чем конкретно она выражается, что можно использовать в настоящее время, а от чего следует отказаться?
По заданию властей осуществлялись экспедиционные исследования, контролировалась деятельность региональных властей, менялись модели государственного участия. Из истории видно, что практика реализации планов социально-экономического развития Арктики через систему государственных мероприятий и деятельности крупных производственных организаций комплексного типа может быть весьма эффективной в деле освоения северных районов. Вместе с тем, важно критически оценивать и анализировать исторические факты. В России, особенно в XX веке, государственная деятельность на северных территориях главным образом нацелена на индустриальное развитие. В это же время мало внимания уделяется экологическим и социальным процессам, в отличие от Канады, которая наряду с закреплением своих исключительных прав в арктическом регионе издает акт о создании особого полярного заповедника, преследующий в том числе природоохранные цели.
Отметим, что ввиду многолетнего опыта освоения северных широт, Канада и Россия, дальше других приарктических государств, продвинулись и в закреплении своих прав в Арктике, что выразилось в четко сформулированной секторальной теории делимитации арктических пространств (Приложение 2). Являясь прибрежными государствами, они на протяжении всей истории освоения северного региона использовали данный регион в своих интересах, закрепляя в национальных актах собственную компетенцию, а после и принадлежность данных пространств, опираясь на исторические факты открытия, исследования и освоения данных территорий. Оба государства исходят из наличия особых прав в пределах своих исторических секторов, что на протяжении долгого времени реализуется не только defacto, но и находит соответствующее закрепление в специальном законодательстве на национальном уровне.
Начало XX века связано с увеличение числа приарктических стран и переходом, теперь уже «Арктической пятерки», к активной деятельности, характеризующейся односторонними действиями по юридическому закреплению статуса арктических территорий на национальном уровне — наступлением первого этапа Великого передела Арктики.
Литература:
- Михина И. Н. Международно-правовой режим морских пространств Арктики. автореф. дис. … канд. юрид. наук / И. Н. Михина. М., 2003 г. С. 8.
- Паламарчук П. Г. Международно-правовой режим морей советского сектора Арктики / П. Г. Паламарчук // Международное право и международный правопорядок. М: ИГиП АН СССР, 1981. С. 111
- Тимошенко А. И. Арктика далекая и близкая: исторические аспекты // Гуманитарные науки в Сибири. 2012. № 1. С. 5.
- Тимошенко А. И. Советские инициативы в Арктике в 1920-е гг. (К вопросу о стратегической преемственности) // Гуманитарные науки в Сибири. 2010. № 2. С.49.
- Международное право / под ред. А. Н. Вылегжанина. М.: Юрайт, Высшее образование, 2009. С. 188.
- Сборник пограничных договоров, заключенных Россией с соседними государствами. СПб., 1891, С.299–303.
- Международно-правовая квалификация морских районов в качестве исторических вод (теория и практика государств) / под ред. Вылегжанина А. Н.; ИМИ МГИМО (У) МИД России. М.: МГИМО — Университет, 2012. С. 49.
- Буник И. В. Международно-правовые основания регулирования Россией судоходства по Северному морскому пути: диссертация... кандидата юридических наук / И. В. Буник. М., 2007. С. 32.
- The North-West Territories Act being Chapter 50, Revised Statutes of Canada,a 1886, as amended up to the first day of September, 1905, the date of the coming into force of The Saskatchewan Act; and as amended by the Statutes of Saskatchewan, 2010, c.28.
- Constance D. Hunt. The Development and Decline of Northern Conservation Reserves // Arctic Land Use Issues, Nov. 1976.
- Михина И. Н. Международно-правовой режим морских пространств Арктики. автореф. дис. … канд. юрид. наук / И. Н. Михина. М., 2003 г. С. 10.
- Нота Министерства иностранных дел Российской империи 1916 г. // Международная политика новейшего времени в договорах, нотах и декларациях. Ч.III, вып. I. Акты советской дипломатии / сост. Ю. В. Ключников и А. В. Сабанин. М., 1928. С.331.
- Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море: декрет СНК РСФСР от 24.05.1921 г. // Известия ВЦИК. 1921, 2 июня. № 121.
- Об объявлении территорий СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане: постановление Президиума ЦИК СССР от 1926 г. // Собрание законодательства СССР. 1926. № 32. Ст. 203.
- Тимченко Л. Quovadis, arcticum? // Международно-правовой режим Арктики и тенденции его развития. Харьков: Основа, 1996. С. 73–85.
- Паламарчук П. Г. Международно-правовой режим морей советского сектора Арктики // Международное право и международный правопорядок. М: ИГиП АН СССР, 1981. С. 112.
- Барциц И. Н. О правовом статусе российского арктического сектора // Право и политика. 2000. № 12. С.23.
- Международное морское право: учебное пособие / С. А. Гуреев, И. В. Зенкин, Г. Г. Иванов; отв. ред. С. А. Гуреев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 233–234.
