В статье рассмотрены основные проблемы контрактной системы в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нормативно — правовой основы регулирования государственных и муниципальных закупок.
Ключевые слова: российское законодательство, контрактная система, государственные закупки.
Государственные закупки представляют собой обширную и очень прибыльную сфера бизнеса, в которой субъектом закупок является не собственник денежных средств, а его представитель — государственный чиновник, на материальное положение которого эффективность проведенных им торгов практически не влияет.
Контрактная система в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд уже на начальных этапах своего применения столкнулась с определенными проблемами.
В первую очередь следует отметить уже ставшие традицией для большинства официальных порталов страны технические проблемы. Очень много жалоб, связанных с неудовлетворительной работой портала закупок и существование погрешностей в формах документов. Системы автоматизации не успевают за изменениями в нормативно-правовой базе. Некоторые операции приходится делать вручную, а это связано со значительными трудовыми затратами. Именно поэтому для обеспечения эффективной работы контрактной системы необходимо способствовать скорейшему развитию автоматизации официального сайта и региональных систем.
Следующей проблемой является то обстоятельство, что на сегодняшний день для того, чтобы оформить размещение обычной закупки требуется слишком много времени. Одно лишь определение начальной максимальной цены контракта посредством официального сайта занимает до получаса. На практике же одна закупка может включать не один десяток позиций. Законом № 44-ФЗ предусмотрен каталог товаров, работ, услуг. Однако его появление предполагается лишь в 2017 году. Целесообразно ускорить этот процесс, поскольку внедрение такого каталога позволило бы повысить эффективность использования контрактной системы.
Нельзя не сказать и об огромном количестве нормативно-правовых актов в данной сфере, а также об их сложности. Фактически для того, чтобы стать профессионалом в сфере размещения заказа для государственных и муниципальных нужд необходимо образно говоря ознакомиться с нормативными документами весом более 10 килограммов убористого текста. С одной стороны такая ситуация подтверждает профессионализацию знаний в сфере государственных закупок. Но вместе с тем такая работа, которая зачастую рассматривается как обязанность снабженцев, может оказаться им не по силам. И если государственному заказчику приходится осваивать положения нового закона хотя в силу грозящих им штрафов, то потенциальным исполнителям государственных контрактов и вовсе не хочется этим заниматься. Не все заказчики, а уж тем более потенциальные исполнители имеют в штате профессионалов, которые в состоянии грамотно реализовать процедуры размещения и исполнения заказа. И даже те, кто прошел обучение, уходят из профессии из-за высокой ответственности и огромного количества штрафов. В результате возникают ошибки в процессе планирования и размещения заказа, а в последующем эти ошибки влекут за собой наложение вышеупомянутых штрафов.
Несмотря на наличие огромного количества нормативных документов, регулирующих закупки для государственных и муниципальных нужд сложно говорить о полноте этого регулирования.И хотя новшества в общем можно оценить как положительную тенденцию, однако некоторые положения все же носят противоречивый характер и вызывают определенные вопросы. Очень много неясного. Ряд существенных практических вопросов закупочной деятельности не нашли полного освещения в нормативных актах. Кроме того, отсутствуют официальные разъяснения по многим положениям нормативно-правовых актов. Именно поэтому целесообразно более подробно остановиться на анализе отдельных положений Федерального Закона № 44-ФЗ от 05.04.2013г.
Законом о контрактной системе, в частности были введены новые термины и определения, среди которых в первую очередь следует обратить внимание на понятие «контрактная система», представляющая собой «совокупность участников контрактной системы». Таким образом в отечественном законодательстве контрактная систем рассматривается через призму перечисления ее участников. При этом не совсем верно представлять контрактную систему лишь как ее участников. Наиболее вероятно, что данное понятие было заимствовано из законодательства США. Как отмечается в соответствующих источниках, «в США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ» [1]. Однако следует отметить, что федеральная контрактная система в США не ограничивается лишь указанием ее участников, а рассматривается намного шире. В частности, федеральная контрактная система рассматривается как закупочная деятельность в целом, поэтому представляется правильным воспроизведение подхода, господствующего в США. [3]
Следующим моментом, на который обращаешь внимание при анализе Закона о контрактной системе № 44-ФЗ — единая информационная система, создание и ведение которой предусматривает вышеназванный Закон. В качестве основных целей ЕИС называются, в частности, сбор, обработка и хранение сведений о государственных и муниципальных закупках. Безусловно, создание и введение в действие этой системы является верным и целесообразным новшеством. Однако по сей день сохраняется абсолютная неопределенность касательно функциональности данной системы. И хотя система вроде уже и введена в действие, однако остается непонятным вопрос, насколько налажена работа этой системы и удалось ли, в конце концов, преодолеть уже ставшие традицией для большинства официальных порталов страны технические проблемы.
Нельзя не обратить внимание на еще одно нововведение Закона № 44-ФЗ — гл.2 «Планирование». Таким образом, планирование было выделено в качестве отдельного этапа закупок для государственных и муниципальных нужд, который предусматривает разработку, утверждение и ведение планов закупок и планов-графиков закупок. В сравнении с ранее действовавшим Законом № 94-ФЗ контрактная система в сфере закупок, таким образом, предусматривает создание дополнительного документа. Однако анализ положений действующего законодательства, в частности гл.2 Закона № 44-ФЗ вызывает вопрос, в чем же собственно состоит разница между планом закупок и планом-графиком закупок. Формируются планы закупок, равно как и планы-графики закупок, заказчиками в соответствие с федеральным законом о бюджете. Предполагается, что первостепенную роль играет план закупок, а план-график лишь следует из плана закупок и формируется в соответствии с планом закупок.
Вышеназванные документы в наиболее общем виде можно свести к следующим схемам:
План закупок: Заказчик (медицинское учреждение) приобретает для своих пациентов определенное лекарственное средство в количестве 100 упаковок в 1 квартале 2016 г., размер обеспечения составляет 20 000 руб.
План-график: Заказчик (медицинское учреждение) приобретает для своих пациентов определенные лекарственные средства сроком годности не менее 12 мес. по ТЗ _______ 20 января 2016 г. — 100 упаковок. НМЦК/Обеспечение — 400 000 руб./20 000руб. Авансирование и предварительные платежи не предусматриваются.
Таким образом, ясно видно, что какой-то существенной разницы между этими документами нет. Разве что план-график детализирует и несколько дополняет план-закупок отдельными показателями. Так для чего же было нужно предусматривать два документа со сходным содержанием. В данном случае, целесообразней было бы сохранить положения, действовавшего ранее Закона № 94-ФЗ.
Еще одно препятствие на пути эффективного функционирования Закона № 44-ФЗ связано со сложностью процедур размещения заказов.
Так же следует сказать о низкой эффективности общественного контроля и экспертизы государственных закупок. Не все заказчики учитывают предложения экспертов, воспринимая их не как помощников, а скорее как неудобное обстоятельство, с которым приходится считаться. Нельзя не отметить и тот факт, что число экспертов невелико.
С введением контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд резко увеличилось количество документов, связанных с государственными закупками, которые должны разрабатывать заказчики. В частности, с 2016 года следует составлять не только однолетние планы-графики, но и трехлетние планы закупок, которые содержат гораздо больше информации. Кроме того, закупку у единственного поставщика следует обосновывать в документально оформленном отчете, в котором следует обосновать невозможность либо нецелесообразность использования других способов закупки. Также требуется заполнение специальной отчетности по каждому контракту либо его этапу.
Значительно усложнились последствия признания закупки несостоявшейся.
Также с введением в действие нового закона у заказчиков возникли дополнительные расходы, связанные с необходимостью привлекать экспертов для приемки товаров, работ, услуг, а также при оценке заявок от участников закупки.
Подводя итоги, следует отметить, что Закон № 44-ФЗ имеет своей целью усиление контроля за расходованием бюджетных средств и всеобщее раскрытие информации о расходах государственного заказчика. К каким результатам в конечном итоге приведет применение нового закона, покажет время, а сегодня остается лишь надеяться, что он обеспечит эффективное расходование средств бюджета.
Литература:
- http://www.rg.ru/gazeta/2013/04/12.html
- http://barton.ru/nekotorye-problemy-fz-o-kontraktnoj-sisteme.html
- http://zakupki-tendery.ru/articles/item/146-federalnaya-kontraktnaya-sistema-ssh %D0 %B0
- Специальный выпуск «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок» // СПС «КонсультантПлюс».
- Акулич Е. И. Актуальные проблемы совершенствования нормативной правовой основы регулирования государственных закупок // Российское предпринимательство. — 2015. — № 4 (274). — с. 623–634.
- Косарев К. В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Право и экономика. 2013. N 7. С. 21–26.
