В статье рассматриваются правовая регламентация деятельности Федеральной миграционной службы при обращении к ним за помощью граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Ключевые слова: административный регламент, деятельность Федеральной миграционной службы, обращения граждан, государственные функции, государственные услуги.
Статья 33 Конституции Российской Федерации защищает законные интересы граждан, провозглашая право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, а также в органы местного самоуправления [1].
В 2006 г. был принят Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в развитие положения 33 статьи Конституции и взамен Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.) 2 мая 2006 г. [2].
Данным законодательным актом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, кроме того, создается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства; на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц; а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Основной целью данного Федерального закона, по нашему мнению, стала защита прав, свобод и законных интересов заявителей, поскольку в нем определены права граждан при рассмотрении обращений, гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением, обязательность принятия обращения к рассмотрению, контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, а также ответственность лиц, виновных в его нарушении.
Сегодня можно говорить о том, что система рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления Российской Федерации существует и реально действует. Специальные структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются в различных государственных органах и органах местного самоуправления, например, Администрации Президента Российской Федерации, в Правительстве Российской Федерации, в федеральных министерствах и ведомствах и в их территориальных подразделениях.
Так, работа с обращениями граждан занимает особое место в деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС России). Обращения граждан — источник информации о качестве предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, а также канал получения информации о положении дел на местах, о нуждах граждан и их отношении к деятельности миграционной службы как органа исполнительной власти.
Говоря о правовой регламентации порядка рассмотрения обращений граждан, стоит отметить, что ФМС России во исполнение Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 8 июня 2009 г. был утвержден Административный регламент Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывается, что разработка должностных регламентов государственных гражданских служащих должна происходить на основе административных регламентов [3], но при этом определение указанного понятия не приводится. В Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. дано определение административного регламента в ст. 2: «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги» [4].
В юридической науке административный регламент понимается как действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий. Административный регламент, по мнению П. И. Кононова, может рассматриваться в качестве правовой формы административно-публичной деятельности наряду с такими административно-правовыми актами, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, правила, инструкции и иные нормативные правовые акты [5, с. 342–343]. При этом правильной представляется позиция П. Г. Лахно и В. Ю. Синюгина, которые указывают на то, что основное отличие административных регламентов от иных документов заключается в наличии в регламентах сроков и последовательности действий (административных процедур) федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, порядок взаимодействия их структурных подразделений и должностных лиц, а также их взаимодействие с другими органами и организациями при исполнении возложенных на них функций и предоставлении государственных услуг [6, с. 10].
Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан определялись сроки, последовательность действий (административных процедур) и порядок взаимодействия Федеральной миграционной службы, территориальных органов ФМС России, в том числе их структурных подразделений, а также должностных лиц ФМС России и территориальных органов при исполнении государственной функции по рассмотрению обращений граждан.
Обратим внимание, что в указанном Приказе ФМС России выполнение административных процедур по рассмотрению обращений граждан было определено именно как «функция». Однако Постановлением Правительства от 16 мая 2011 г. N 373 (ред. от 23 января 2014 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [7] были утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, в которых определено, что государственная функция — это осуществление государственного контроля (надзора), а в Правилах разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг государственная услуга обозначается как осуществляемая по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». [8] В свою очередь, Федеральный закон № 210-ФЗ, трактуя понятие «государственные услуги», увязывает его с понятием «государственные функции», то есть государственная услуга — это деятельность по реализации функций при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
В дальнейшем процедура рассмотрения обращений граждан стала считаться государственной услугой и практически во всех органах исполнительной власти были приняты административные регламенты по предоставлению такой услуги, в том числе и в Федеральной миграционной службе Российской Федерации.
Как и подобает нормативным правовым актам подобного рода, Административный регламент, утвержденный Приказом ФМС России от 1 июня 2012 г. N 196 [9], определял стандарт и порядок предоставления государственной услуги, ее наименование, сроки предоставления, перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги, максимальный срок ожидания в очереди при подаче обращения и личном приеме, срок и порядок регистрации обращения, требования к помещениям, формы контроля за предоставлением государственной услуги, досудебный (внесудебный) порядок обжалования действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц и др.
В последующем работу с обращениями граждан предопределило Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. N 1254 «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» [10], которое фактически исключило рассмотрение обращений граждан из числа государственных услуг, что повлекло за собой массовую отмену административных регламентов федеральными органами исполнительной власти.
Сегодня сотрудники ФМС России осуществляют деятельность по рассмотрению обращений граждан в соответствии с Приказом ФМС России от 21 марта 2014 г. № 208 «Об организации работы с обращениями граждан и организаций в Федеральной миграционной службе и ее территориальных органах» [11], которым утверждено Положение об организации работы с обращениями граждан и организаций в Федеральной миграционной службе и ее территориальных органах.
Рассмотрение обращений в системе ФМС России включает в себя следующие этапы: прием и первичную обработку обращений, регистрацию обращений, принятие организационных решений о порядке рассмотрения обращений, рассмотрение обращений по существу и принятие по ним решений, подготовку и направление ответов на обращения, хранение обращений и материалов по их рассмотрению, личный прием граждан, анализ рассмотрения обращений, контроль за рассмотрением обращений.
Стоит отметить, что указанный нормативный правовой акт принят в целях совершенствования организации работы с обращениями граждан и организаций в Федеральной миграционной службе и ее территориальных органах и в соответствии с пунктом 7.21 Положения о Федеральной миграционной службе [12].
Пункт 7.21 обозначен в перечне полномочий Положения о Федеральной миграционной службе и определен следующим образом: «организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним соответствующих решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок в установленной сфере деятельности». Следовательно, работа с предложениями, заявлениями и жалобами граждан — это обязанность сотрудников ФМС России, что в полной мере соответствует ст. 9, ст. 10, ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Именно такая «обязательность» рассмотрения обращений граждан и отличает ее, на наш взгляд, от предоставления государственных услуг, которые по усмотрению органов государственной власти могут быть оказаны или нет. Например, в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, ФМС России может быть отказано по нескольким основаниям (документы не соответствуют предъявляемым к ним требованиям; временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и др.). К тому же, за оказание государственных услуг взимается государственная пошлина, а рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Поэтому считаем совершенно справедливым, что рассмотрение обращений граждан является обязанностью органов государственной власти.
До сих пор окончательно не решена проблема закрепления в административных регламентах положений, указывающих на персональную ответственность должностных лиц и обеспечение взаимосвязи с должностными регламентами. На необходимость решения данной проблемы неоднократно обращали внимание специалисты.
С данной проблемой неразрывно связан вопрос взаимосвязи административных регламентов и должностных регламентов. Такая связь должна быть обеспечена посредством закрепления в должностных регламентах функциональных ролей должностных лиц, т. е. перечня функций служащего, осуществляемых в рамках отдельной должности.
Таким образом, анализ применения административных регламентов позволяет выделить проблемы, нерешенность которых снижает эффективность административных регламентов как основного правового инструмента регулирования административных процедур предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных контрольно-надзорных функций (функций муниципального контроля).
Решение указанных проблем должно быть осуществлено на федеральном уровне посредством детализации отдельных требований к административным регламентам.
Полагаем, что такой подход позволит оптимизировать процедуру и порядок рассмотрения обращений граждан в системе ФМС России, а также совершенствовать организацию работы с обращениями в территориальных органах ФМС России.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12 1993г.) (с поправками) // «Российская газета», № 237 от 25.12.1993г.
- О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) // «Российская газета», № 95 от 05.05.2006г.
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // «Российская газета» № 162 от 31.07.2004 г.
- Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // «Российская газета» № 168 от 30.07.2010 г.
- Административное право России: учебник / под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. М., 2009. С. 342–343.
- Лахно П. Г. Теория и методология административно-правового управления реформированием / П. Г. Лахно, В. Ю. Синюгин // Предпринимат. право. 2008. № 4.
- О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373// Собрание законодательства Российской Федерации от 30 мая 2011 г. № 22 ст. 3169.
- Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015)// «Российская газета», № 168, 30.07.2010.
- Административный регламент, утвержденный Приказом ФМС России от 1 июня 2012 г. N 196: Приказ Федеральной миграционной службы от 1 июня 2012 г. № 196// «Российская газета» от 1 августа 2012 г. № 174.
- О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг: Приказ Минюста России от 08.05.2014 № 95// «Российская газета», № 117, 27.05.2014.
- Об организации работы с обращениями граждан и организаций в Федеральной миграционной службе и ее территориальных органах: Приказ ФМС России от 21.03.2014 № 208// «Российская газета», № 181, 13.08.2014.
- Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Постановлением правительства российской Федерации от 13.07.2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы»// «Российская газета», № 165, 20.07.2012г.
